Wysokość kwot zasądzanych za przewlekłość nie świadczy o zapaści polskiego sądownictwa, tylko o nieznajomości orzecznictwa ETPC, a czasem o braku zdrowego rozsądku w sądach rozpatrujących skargi.
Reklama
W DGP nr 67/2019 ukazał się artykuł „Rekordowa niewydolność polskiego sądownictwa” Piotra Szymaniaka i Małgorzaty Kryszkiewicz, nawiązujący do rekordowych kwot zasądzanych przez sądy za przewlekłość postępowania, co zdaniem autorów świadczy o niewydolności polskiego sądownictwa. Generalnie zasądzanie wyższych kwot za przewlekłość powinno cieszyć, gdyż oznaczałoby to, że wreszcie zrozumieliśmy przesłanie wynikające z ugruntowanego orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczącego przewlekłości postępowania, zwieńczonego mocno zawstydzającym nasz kraj wyrokiem pilotażowym wydanym w 2015 r. (Rutkowski i inni przeciwko Polsce).
Liczba przegrywanych przez Polskę przed ETPC spraw dotyczących przewlekłości postępowania już w latach 90. XX w. zapoczątkowała debatę publiczną na temat nieprawidłowego funkcjonowania sądownictwa w Polsce. Z badań „O przestrzeganiu i funkcjonowaniu wymiaru sprawiedliwości w Polsce” przeprowadzonych przez CBOS w 2013 r. wynikało, że podstawowym zarzutem pod adresem wymiaru sprawiedliwości jest opieszałość sądów i przewlekłość postępowań sądowych.
Choć przewlekłość postępowania występuje również w innych krajach europejskich, i to w o wiele większym niż w naszym kraju rozmiarze, w Polsce utrwala się stereotypowy wizerunek zbyt wolno działających sądów, a w praktyce odpowiedzialnością zwykle obarcza się sędziów prowadzących postępowanie rozpoznawcze.

Po pierwsze: regulacja

Debata publiczna rozpoczęła się w momencie, kiedy Polska – pozywana przed Europejską Komisję Praw Człowieka (poprzedniczkę ETPC) – zaczęła przegrywać na szeroką skalę skargi dotyczące przewlekle prowadzonego procesu. To był początek lat 90. i nikt wówczas nawet nie podjął próby wytłumaczenia, że przegrane są wynikiem tego, że w Polsce nie było skutecznego środka odwoławczego w rozumieniu art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r. poz. 284 ze zm.). Krótko mówiąc, w Polsce nie było ustawy, na której podstawie strona mogłaby dochodzić rekompensaty za przedłużające się postępowanie. Europejski Trybunał Praw Człowieka nie jest instytucją powołaną do oceny, czy w danym państwie istnieje problem sprawności postępowania, ponieważ ocenia długość postępowania w konkretnej sprawie.
W niezwykle ważnym wyroku z 23 października 2000 r. Kudła przeciwko Polsce (skarga nr 30210/96) Europejski Trybunał Praw Człowieka wskazał, że krajowy porządek prawny musi przewidywać możliwość uruchomienia odrębnego postępowania umożliwiającego dochodzenie rekompensaty za przewlekłość postępowania, co powinno ograniczyć napływ skarg do ETPC.
W zamyśle ustawodawcy ustawa o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz.U. z 2004 r. nr 179, poz. 1843 ze zm.; dalej: skarga lub skarga na przewlekłość) miała być krajowym środkiem odwoławczym, o którym mowa w wyroku Kudła przeciwko Polsce. Niestety kilkanaście lat jej funkcjonowania pokazało, jak bardzo daleko nam jeszcze do choćby minimalnego zrozumienia, w jakim celu ustawa w ogóle została wprowadzona.
Przez wiele lat od jej wejścia w życie ETPC w swoim orzecznictwie wskazywał na nieskuteczność regulacji o skardze na przewlekłość, ponieważ w dalszym ciągu wpływały do niego skargi na naruszenie art. 6 ust 1 Konwencji odnośnie do przedłużających się sporów i braku stosownej rekompensaty z tego tytułu.
Do podstawowych zarzutów ETPC pod kątem orzecznictwa polskich sądów w skargach przewlekłościowych należała wysokość zasądzanej kwoty oraz zbyt formalistyczne i fragmentaryczne podejście do analizowanej sprawy pod kątem czasu jej trwania. Przez lata takie podejście nie zmieniało się, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez ETPC wyroku pilotażowego – Rutkowski i inni przeciwko Polsce, który stwierdził poważny problem o charakterze systemowym, jeśli chodzi o podejście do przewlekłości postępowania w Polsce i prawidłowej wykładni art. 6 ust. 1 Konwencji.
Wyrok pilotażowy narobił wiele szumu w debacie publicznej – oczywiście nie na tych polach, na których powinien. Niewiele osób zwróciło bowiem uwagę na realny problem wynikający z nieprawidłowo rozumianego standardu konwencyjnego w orzeczeniach zapadających na skutek skarg na przewlekłość postępowania. Nie było wówczas pomysłu, że może należy skuteczniej przedstawić orzekającym utrwalony przez kilkadziesiąt lat standard strasburski.

Po drugie: praktyka orzecznicza

Dokonano wprawdzie zmiany ustawy o skardze na przewlekłość, przy której podjęto próbę dostosowania przepisów do wymogów konwencji. Jednakże analiza orzeczeń zapadających na skutek skarg na przewlekłość wskazuje, że praktycznie niewiele zmieniło się pod tym kątem, mimo że w ogólnym rozrachunku zwiększyła się zasądzana kwota w wyniku skarg na przewlekłość. Postępowania objęte skargami bada się bowiem przede wszystkim pod kątem ewentualnego zawinienia sądu lub prokuratury oraz koncentruje się na rytmice podejmowanych przez sąd lub prokuraturę czynności. W konsekwencji takie pojmowanie przewlekłości prowadzi do tego, że najczęściej przewlekłości stwierdzane są w sprawach kilkumiesięcznych lub rocznych (sic!). Niestety na tym rekompensaty się kończą, bo już w sprawach wieloletnich, zwłaszcza takich, które są uchylane do ponownego rozpoznania lub „ślimaczą się w nieskończoność” z obawy sędziów przed uchyleniem sprawy do ponownego rozpoznania, przewlekłość stwierdzana nie jest.
Tymczasem z wypracowanego standardu strasburskiego wynika, że zwykle przewlekłość jest stwierdzana, jeśli postępowanie trwa dłużej niż trzy lata w jednej instancji, pięć lat w dwóch i sześć lat z udziałem Sądu Najwyższego. Oczywiście, czas ten musi zostać skrócony w sprawach rodzinnych (zwłaszcza dotyczących opieki i kurateli), pracowniczych i ubezpieczeniowych (chodzi o sprawy dotyczące utrzymania), a także tych, które sędzia analizujący sprawę z punktu swojego doświadczenia orzeczniczego uzna za sprawy, które wymagają szybszego rozpoznania, oraz czy i kiedy państwo ponosi odpowiedzialność finansową za taką organizację wymiaru sprawiedliwości. Przecież właśnie dlatego właściwymi sądami do rozpoznania skarg na przewlekłość są sądy okręgowe i apelacyjne – orzekają tam najbardziej doświadczeni sędziowie w Polsce.
W ferworze szukania okresów bezczynności sędziego w sprawie zupełnie zapomina się o spojrzeniu na nią całościowo, obiektywnie i przede wszystkim z punktu widzenia obywatela. Orzeczenia wydane na skutek skargi przypominają bardziej protokół wizytacyjny lub lustracyjny, gdzie drobiazgowej analizie poddaje się poszczególne czynności podejmowane przez sędziego. A przecież w przewlekłości nie tylko o to chodzi. Czynników wywołujących przewlekłość prowadzonych procesów jest wiele i niekoniecznie są one związane z bezczynnością. Raczej z problemami systemowymi. Do nich przede wszystkim należy zaliczyć kwestię utrudnień związanych z biegłymi, doręczeniami, przeprowadzaniem niektórych dowodów, a nie tylko bezczynności, co wydaje się podstawowym kryterium postrzegania w Polsce przewlekłości. Stereotyp ten prowadzi ponownie do fragmentaryzacji postępowania, gdyż bada się jedynie okres bezczynności, a nie to, czy sprawa trwała zbyt długo. Fragmentaryzacja ta jest zaś jednym z głównych uchybień sądów polskich podnoszonych w orzecznictwie trybunału w Strasburgu.
Do kanonów absurdu można zaliczyć orzeczenie, w którym stwierdzono przewlekłość postępowania po zaledwie pięciu miesiącach trwania procesu, notabene w chwili, kiedy oddalono wniosek o zwolnienie od kosztów procesu z uwagi na oczywistą bezzasadność powództwa. Podobnie orzeczenie stwierdzające wprawdzie przewlekłość, ale zasądzające minimalną kwotę w sprawie toczącej się ponad 22 lata. Przykro nawet pisać o wielu postanowieniach stwierdzających przewlekłość w sprawach toczących się kilka miesięcy, wnoszonych przez „etatowych” pieniaczy sądowych, którzy bezzasadnymi pismami procesowymi zajmują niepotrzebnie czas i energię sądów, która zdecydowanie powinna być spożytkowana gdzie indziej.

Zarabiają „specjaliści”

To są sprawy, w których skargi na przewlekłość były rozpoznawane już po wyroku pilotażowym i zmianie ustawy. Rezultat takiego podejścia do skarg na przewlekłość budzi grozę. Rynek zareagował na to w sposób natychmiastowy. Pojawiły się bowiem podmioty (najczęściej firmy windykacyjne i fundusze sekurytyzacyjne), które wręcz zalewają sądy błahymi sprawami dotyczącymi drobnej sumy pieniężnej. Następnie podmioty te masowo wnoszą skargi na przewlekłość. Sprawy te mają co najwyżej 1,5–2 lata, a często trwają do kilku miesięcy i nigdy nie znalazły finału w Europejskim Trybunale Praw Człowieka. Gdyby nawet zostały wniesione, to zgodnie z art. 35 ust. 3 lit. b Konwencji zostałyby odrzucone z uwagi na brak znaczącego uszczerbku oraz nadużycie prawa do skargi.
Przy tak specyficznym podejściu do przewlekłości przez wymiar sprawiedliwości można liczyć na bardzo łatwy zarobek, bowiem lekką ręką zasądzane są niebagatelne kwoty sięgające w skali roku kilkuset tysięcy złotych. Skarb Państwa obciąża się podwójnie: przez stwierdzanie przewlekłości w sprawach, które z punktu widzenia standardu strasburskiego takie nie są, i niestwierdzanie przewlekłości w sprawach, które są prowadzone przewlekle. Konsekwencją tych ostatnich są przegrane sprawy przed ETPC, który w swych orzeczeniach zasądza kwoty kilkukrotnie wyższe od maksymalnej kwoty przewidzianej przez ustawę, i to w euro. Nawet nie chcę myśleć o kwocie, którą może zostać obciążony Skarb Państwa w razie wniesienia do ETPC skargi we wspomnianej wyżej dwudziestokilkuletniej sprawie.
Przegranych przed ETPC można by w bardzo prosty sposób uniknąć, jeśli zasądzana kwota będzie stanowiła 35–50 proc. rekompensaty przyznawanej przez ETPC. Oczywiście chodzi o sprawy, które w myśl przedstawionego powyżej standardu strasburskiego są prowadzone przewlekle. Z pewnością nie są to postępowania trwające kilka, kilkanaście miesięcy – w których właśnie polskie sądy z reguły zasądzają ogromne kwoty za przewlekłość, a powinny się wiązać jedynie z czynnościami nadzoru administracyjnego wynikającymi z ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 23), do których uprawnione są organy sprawujące nadzór administracyjny nad działalnością administracyjną sądów (prezesi).
Na zakończenie pozwolę sobie stwierdzić, że wysokość kwot zasądzanych za przewlekłość, o czym mowa w arty kule, nie świadczy jeszcze o zapaści wszech czasów polskiego sądownictwa, tylko nieznajomości orzecznictwa ETPC w sprawach przewlekłościowych, a czasem nawet braku zdroworozsądkowego podejścia do tego problemu przez sądy orzekające w sprawach ze skarg na przewlekłość postępowania. Podkreślenia wymaga, że zasądzane kwoty powinny być wyższe, ale w sprawach faktycznie przewlekle prowadzonych, a nie tych paromiesięcznych. Nie ma bowiem w cywilizowanym świecie takiego systemu, który zapewniłby natychmiastowe rozpoznanie sprawy. Nawet najlepiej funkcjonującym systemom wymiaru sprawiedliwości trafiają się przewlekłości, a wynika to z szerokiego prawa obywatela do sądu.
Postępowania objęte skargami bada się przede wszystkim pod kątem ewentualnego zawinienia sądu lub prokuratury oraz koncentruje się na rytmice podejmowanych przez sąd lub prokuraturę czynności. W konsekwencji przewlekłość stwierdza się w sprawach trwających kilka miesięcy lub rok