Część diagnozy, która ma uzasadnić tzw. reformę sądownictwa, była słuszna. Warto więc przy okazji przywracania państwa prawa, jeśli do niego dojdzie, zaproponować zmiany.
Aby przewrócić państwo prawa, wystarczy kilku magistrów, natomiast jego przywracanie, odbudowa, będzie wymagała ogromnego wysiłku wielu osób i długiego czasu – to jedna z opinii prof. Mirosława Wyrzykowskiego, która padła podczas dwudniowej konferencji pt. „Jak przywrócić państwo prawa” zorganizowanej przez Zespół Ekspertów Prawnych i Forum Idei Fundacji im. Stefana Batorego. Czy proces tego przywracania rozpocznie się w 2019 r., jeśli do władzy dojdzie nazywana umownie „partia przywrócenia praworządności”? Czy przeciwnie, będziemy się nadal pogrążali w chaosie i kłótni, podważając fundamentalne zdobycze europejskiego prawoznawstwa? Czas pokaże. O tezach sformułowanych podczas konferencji dotyczących Trybunału Konstytucyjnego i Krajowej Rady Sądownictwa pisałem miesiąc temu (DGP nr 15/2019). Dziś kolejne uwagi zainspirowane konferencją.

Szybki kurs strategicznego myślenia

Reklama
Nie ma chyba międzynarodowej instytucji, która by się nie wypowiedziała negatywnie w sprawie tego, co rząd nazywa reformą wymiaru sprawiedliwości, a co środowisko polskich ekspertów, i ze świata nauki, i różnych zawodów prawniczych, niemal w całości krytykuje. Rządzący musieli szukać poparcia wśród politologów, historyków, kogokolwiek z naukowym tytułem. Główny wysiłek obrońców liberalnej, konstytucyjnej demokracji od początku poszedł w kierunku ograniczania strat. Setki opinii, ekspertyz, apeli, wezwań, próśb miały wspólny cel – sądzono, że władza się opamięta, że nie przekroczy rubikonu, jakim było jawne łamanie konstytucji. Płonne to były nadzieje, a wszystkie te działania miały mizerny skutek: nagłaśniały zagrożenia, ale w niewielkim stopniu wpłynęły na władzę, choć jednocześnie – rzecz nie do przecenienia – budowały atmosferę, jednoczyły w wysiłkach, pokazywały zagrożenia. W drugim kroku, i tak jest do dziś, obrońcy konstytucji zaczęli sięgać do arsenału metod prawniczych. Coraz częściej mamy do czynienia z prawniczym jujitsu, wychodzeniem poza strefę komfortu, precedensami, przecieraniem nowych prawniczych ścieżek. Sąd Najwyższy i Naczelny Sąd Administracyjny poczuły wreszcie siłę swojej (trzeciej) władzy, nie tylko, co przecież łatwe, wobec szarego obywatela, lecz wobec ataku silnych organów państwa.
Projekty zmian przygotowywane były i są bez analiz i badań, na hurra, na podstawie doświadczeń, pomysłów i intuicji pojedynczych osób. Pora to zmienić

Reklama
Bardzo w tym pomaga zachęta, wsparcie, ekspertyzy i doradztwo licznych środowisk. I sędziów sądów powszechnych, którzy wcześniej od najwyższych instancji poczuli powołanie do obrony własnej niezależności. I adwokatów, radców prawnych oraz akademików opracowujących strategie, opinie prawne i pisma procesowe. Wreszcie także licznych organizacji społecznych wspierających sądy i sędziów, w tym Komitetu Obrony Sprawiedliwości (KOS). I choć uważni obserwatorzy dostrzegli, że na rządzącej większości naprawdę duże wrażenie wywarło dopiero postanowienie zabezpieczające wydane przez TSUE, to jednak by mogło do tego dojść, trzeba było mnóstwa wcześniejszych działań licznych aktorów.
Kolejny etap to refleksja, co będzie dalej. Niezależnie od tego, jak głębokie zmiany nas jeszcze czekają, trzeba już teraz myśleć, jak posprzątać ten bałagan – jak przywrócić zasady państwa prawa. Ale to nie wszystko, po sprzątaniu warto moim zdaniem zastanowić się, jak nasz dom urządzić na nowo. Bo bałagan nie zaczął się od rządów obecnej większości, był już wcześniej, choć oczywiście skala zniszczeń czynionych przez PiS jest nieporównywalna. Część krytyki, część diagnozy była słuszna. Warto więc wykorzystać sytuację i przy okazji przywracania państwa prawa, jeśli do niego dojdzie, zaproponować zmiany.
Zanim jednak przejdziemy do moich propozycji – powołania nowych instytucji, kilka słów o panelach poświęconych Sądowi Najwyższemu i sądom powszechnym (o panelach o TK i KRS pisałem miesiąc temu).

Sądy nasze powszednie

Tezy w sprawie SN prezentowali dr Wojciech Jasiński i prof. Agnieszka Frąckowiak-Adamska. Przeanalizowano nieuzasadnione i budzące wątpliwości konstytucyjne skracanie wieku przejścia w stan spoczynku sędziów SN, niekonstytucyjne skrócenie kadencji pierwszego prezesa oraz zmiany w strukturze i zadaniach sądu.
Wedle dra Jasińskiego „fakt przemodelowania kognicji Sądu Najwyższego, wynikający ze zmian w zakresie katalogu rozstrzyganych spraw dyscyplinarnych oraz z wymogu rozpoznawania skarg nadzwyczajnych, nie stanowi wystarczającego powodu do organizacyjnego wyodrębnienia Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych oraz Izby Dyscyplinarnej. Wprowadzone rozwiązanie doprowadzi do nieracjonalnej alokacji i marnotrawstwa środków publicznych”. Argumentował między innymi, że właściwość „izby nadzwyczajnej” stanowi zbiór różnorakich spraw, które niewiele łączy, z kolei liczba zaplanowanych stanowisk sędziowskich jest nieproporcjonalna do potrzeb (zwłaszcza jeśli to porównać z obciążeniem i sytuacją w izbach cywilnej, karnej i pracy). Nowe – wedle opinii wielu główne – zadanie tej izby, jakim ma być rozpoznawanie skarg nadzwyczajnych, z powodu kształtu tej instytucji będzie de facto drobnym wycinkiem pracy izby. Doktor Jasiński wyliczył, że sędziowie nowych izb będą mieli wielokrotnie (sięgające dziesięciokrotności) niższe obciążenie sprawami w skali roku niż reszta. Eksperci skrytykowali także zbyt dużą autonomię Izby Dyscyplinarnej, która jest w zasadzie odrębnym sądem.
Profesor Agnieszka Frąckowiak-Adamska odniosła się między innymi do oczekiwań co do wyroków TSUE w sprawach z pytań prejudycjalnych. Pokazała, że jesteśmy świadkami bardzo ważnego etapu w historii UE. Ważą się bowiem losy zagadnienia, na ile Unia będzie obejmować swoją pieczą krajowe organizacje wymiaru sprawiedliwości. W 2018 r. w sprawie Celmera (C-216/18) TSUE stwierdził, że niezależność sądów i niezawisłość sędziów składa się na treść prawa do rzetelnego procesu sądowego, które jest nie tylko zasadą ogólną unijnego prawa (uznaną dodatkowo w art. 47 Karty Praw Podstawowych), lecz także elementem podstawowej wartości Unii, jaką jest państwo prawne. Państwo, które jej nie podziela, nie może być członkiem UE. Czekamy zatem, w jaki sposób TSUE odniesie się do zmian w ustawach o Sądzie Najwyższym (na razie wstrzymał odejście części sędziów z SN) i Krajowej Radzie Sądownictwa. Niezależnie od tych spraw formułowano opinie, że potrzeba więcej pytań prejudycjalnych dotyczących Izby Dyscyplinarnej SN.
Tezy dotyczące sądów powszechnych przedstawił sędzia Jacek Czaja, w latach 2007–2011 wiceminister sprawiedliwości. Odniósł się szczegółowo i krytycznie do wielu zmian wprowadzonych w ostatnich trzech latach, które nie raz na tych łamach były omawiane, a także – co jest mi szczególnie bliskie – stwierdził, że „konieczne są zmiany wykraczające poza granice przywracania państwa prawa, celem zmian nie jest wycieczka w czasie do roku 2015”. Sędzia Czaja przedstawił formułowany także przeze mnie postulat stworzenia krajowej administracji sądowej – państwowej osoby prawnej przejmującej odpowiedzialność za zarządzanie w dziale administracji rządowej „sądy” i tym samym wyłączenie tego działu spod właściwości ministra sprawiedliwości. Podkreślił także rolę zaufania do sądów i komunikacji sędziów i obywateli, czemu między innymi miałoby służyć centrum prasowe sądownictwa na poziomie krajowej administracji sądowej.
Dużo miejsca Jacek Czaja poświęcił potrzebie naprawy procesu ustawodawczego. Zaproponował też, by jeśli pojawi się prodemokratyczna większość parlamentarna, powołać sejmową komisję nadzwyczajną, która przeprowadzi obywatelską debatę i przygotuje niezbędne zmiany legislacyjne.

Konkurs na zarządcę

Wydaje mi się, że po doświadczeniu, które przechodzimy obecnie, powinniśmy bardzo poważnie przedyskutować zmianę modelu zarządzania sądami. Ale zanim o tym, kto ma to robić, rozprawmy się z „nadzorem” nad sądami. Zdecydowanie nadużywamy tego terminu! Z jednej strony podkreślamy niezależność trzeciej władzy, a z drugiej słowo „nadzór” odmieniamy przez wszystkie przypadki. Profesor Andrzej Wróbel w książce „Warto chronić państwo prawa…” wyliczył, że słowa „minister sprawiedliwości” występują w ustawie o ustroju sądów powszechnych 220 razy. A zatem to ustawa w dużym stopniu o nadzorze, a nie o sądach. Można zaryzykować stwierdzenie, że wydawane przez Trybunał Konstytucyjny wyroki, które poszerzanie tego ministerialnego nadzoru akceptowały (ku ogromnemu rozgoryczeniu sędziów i Krajowej Rady Sądownictwa, która skarżyła do TK kolejne rozwiązania), w jakimś sensie ułatwiły dzisiejsze ataki na niezależność sądownictwa. Wedle słów prof. Wróbla (który zresztą w tych sprawach pisał zdania odrębne) „trybunał dał się nabrać”. A że można było inaczej, dowodzą wyroki sądu konstytucyjnego na Litwie.
Powie ktoś, to tylko liczenie słów, ale w rzeczywistości pokazuje ono skalę problemu. Słowa, jak wiemy od filozofów, (współ)tworzą rzeczywistość. Proponuję zatem pożegnać się z nadzorem administracyjnym nad sądami na rzecz zarządzania czy administrowania sądami.
Kto ma to robić? Raz na jakiś czas wracamy do tej dyskusji, ale tak naprawdę nigdy na serio, w sposób pogłębiony, zawsze są to po prostu debaty, seminaria, a jeśli badania, to tylko przyczynkarskie. To jakieś fatum, ale naprawdę mamy w Polsce pecha do ministrów sprawiedliwości. Naprawdę w ciągu 30 lat transformacji doszło do 30 zmian na tym stanowisku! I jak wszyscy wiemy, odbiło się to fatalnie na polityce resortu. Nawet za władzy jednego ugrupowania w poprzednich kadencjach nie prowadzono konsekwentnie tej samej polityki. Każdy minister ma swoje pomysły, w resorcie nie ma pamięci instytucjonalnej. Trwa ciągły eksperyment, brak strategii. Projekty zmian ustawowych przygotowywane były i są bez analiz i badań, na hurra, na podstawie doświadczeń, pomysłów i intuicji pojedynczych osób. Rządy PiS na tym tle wypadają jako konsekwentne i spójne (zarówno w latach 2005–2007, jak i od jesieni 2015 r. mamy tego samego ministra). Szkoda rzecz jasna, że ta stałość wiąże się z niszczeniem wartości państwa prawa, zwłaszcza ostatnio, bo w latach 2005–2007 mimo negatywów widziałem więcej pozytywnych elementów. A skoro z tymi ministrami nam nie wychodzi (co jeden zniesie, drugi przywróci), to najczęściej na fali krytyki ministerialnego nadzoru administracyjnego pojawiają się postulaty, aby zarządzanie sądami (nie „nadzór”, od teraz używamy nowego terminu!) odebrać Ministerstwu Sprawiedliwości jako instytucji politycznej i przenieść bądź do Sądu Najwyższego bądź do Krajowej Rady Sądownictwa. Argumenty za Sądem Najwyższym są takie, że podobny zabieg udał się w przypadku sądów administracyjnych – tu rolę ministra pełni prezes NSA. A poza tym zarządzanie przez SN podkreśliłoby niezależność trzeciej władzy. Argumenty za KRS są takie, że taki model występuje na świecie. Ma tę przewagę, że Sąd Najwyższy powinien się skupić na orzecznictwie. Rady sądownictwa są też z natury mieszane – ich członkami są nie tylko sędziowie, a system zarządzania poprzez radę ułatwia rozliczalność.
Jest jeszcze jedno możliwe rozwiązanie, też znane w części krajów. To oddanie zarządzania rządowej administracji sądowej. Rządowej, ale oddzielnej od resortu sprawiedliwości i niezależnej od rządu w tym sensie, że niepodlegającej bieżącej polityce w zakresie, jaki dotyka ministerstwa.
Osobiście uważam, że ten ostatni model, jak dotąd w Polsce bardzo rzadko wspominany, byłby dla nas dobry. Nie ma modelu idealnego, zbyt dużo zależy od kultury prawnej i politycznej, może się więc sprawdzić każdy, a może nie zadziałać żaden. Ale model rządowej administracji sądowej ma cechy, które mogą odpowiedzieć na wiele naszych problemów. Tak właśnie zrobili Litwini. Ich sąd konstytucyjny, w przeciwieństwie do naszego, podważył w wyroku z 1999 r. „nadzór” ministerstwa (w wyroku w sprawie zgodności przepisów ustawy o sądach z konstytucją). W tej i innych sprawach sąd podkreślał, że jedynie niezależny organ może zagwarantować autonomię organizacyjną sądów i ochronić administrację sądową przed naruszeniami niezależności sędziów. Doprowadziło to do powołania w 2002 r. osobnej Krajowej Administracji Sądowej. Jej szefa powołuje w drodze konkursu na pięcioletnią kadencję prezes Sądu Najwyższego. Polecam lekturę odpowiedniej ustawy (jest dostępna po angielsku). Jest ona ciekawa także z powodu swojej zwięzłości, ma 9 tys. znaków (cztery i pół strony!), rzecz wydaje się nie do osiągnięcia u nas…
Dlaczego optuję za takim rozwiązaniem? Po pierwsze, pozwoliłoby odejść od bieżącej polityki. Taka administracja może pracować spokojniej, planować, tworzyć strategię, prowadzić lub zlecać badania. Tego typu organ zapewnia zachowanie pamięci instytucjonalnej. Przed taką administracją można stawiać zadania, rozliczać z budżetu. Tam gdzie takie instytucje istnieją, charakterystyczne jest angażowanie w zarządzanie wymiarem sprawiedliwości osób spoza środowiska sędziów czy w ogóle prawników. Chodzi o specjalistów od zarządzania zasobami ludzkimi, ekonomistów, socjologów, psychologów. Takie interdyscyplinarne podejście jest bardzo ważne i ciągle go zbyt mało, za dużo decyzji podejmują prawnicy, którym się wydaje, że znają się na wszystkim.
Myślę, być może naiwnie, że wprowadzenie takiego rozwiązania powinno także zadowalać polityków. Czują się oni odpowiedzialni za wymiar sprawiedliwości jako ważny obszar państwa, ale sobie z tym (z różnych, złożonych powodów) nie radzą. Dlaczego nie zdjąć sobie z barków tego ciężaru i nie przekazać go zawodowej, profesjonalnej służbie cywilnej, którą można rozliczać, nie będąc posądzanym o zagrażanie niezależności sądów. Taka administracja może być pośrednikiem między sądami a światem polityki.

Nic o nas bez nas

Drugą instytucją, której powołanie bardzo poważnie bym rozważył, jest Rada Sędziów (bądź Rada Sędziów RP, raczej nie, co ostatnio modne, Narodowa Rada…). Chodzi o reprezentację samorządu sędziowskiego na poziomie państwa. Jak wiemy, tego brakuje – mamy samorząd sędziowski w apelacjach i okręgach. Na poziomie centralnym zaś Ministerstwo Sprawiedliwości, którego – jak pokazuje ostatnie 30 lat – nie można traktować jako wyraziciela poglądów sędziów, oraz Krajową Radę Sądownictwa, która z braku samorządu sędziowskiego wypełniała czasami taką rolę na zasadzie substytutu, ale jej rola konstytucyjna jest inna. Ma być w polskim modelu (być może należałoby go zmienić, ale to już wymaga zmiany Konstytucji RP) organem spotkania przedstawicieli różnych władz: sędziów, parlamentarzystów i przedstawicieli władzy wykonawczej (minister sprawiedliwości, osoba powołana przez prezydenta).
Czy sędziom potrzebna jest reprezentacja krajowa? Moim zdaniem tak. Są przedstawicielami trzeciej władzy, a nie mogą jako grupa zabrać głosu, brać udziału w debacie publicznej, odpowiadać na zarzuty. O sędziach ciągle się dyskutuje, ale często bez nich. Ostatnio to się zmieniło, ponieważ na skutek ataku więcej sędziów chodzi do mediów, ale czy to nie jest przejściowe?
Co więcej, ta reprezentacja potrzebna jest też nam, obywatelom, żebyśmy mogli w debacie usłyszeć głos środowiska, nie tylko jego pojedynczych przedstawicieli. Widać wyraźnie, jak takiej reprezentacji brakuje. Próbowano organizować okrągłe stoły dla sądownictwa, żeby móc jako środowisko zabrać głos. Funkcjonują stowarzyszenia sędziowskie, w tym Iustitia zrzeszająca ponad jedną trzecią sędziów, ale to organizacje prywatne. Działa Forum Sędziów, znów de facto prywatna inicjatywa, ale pokazująca, że jest taka potrzeba. Reprezentację mają wszystkie władze, zawody zaufania publicznego, adwokaci, radcowie i notariusze, mają krajowe organy samorządowe. A sędziowie nie. Widzę dwie możliwości. Jedna to zbierający się cyklicznie (co kilka lat) kongres sędziów (z delegatami z całego kraju), który wybiera na kadencję Radę Sędziów, organ wykonawczy, który ma biuro, obsługę i zbiera się częściej (a jego prezydium poświęca tej pracy część swojego zaangażowania zawodowego przy obniżonym pensum). Drugie rozwiązanie to wybór członków rady na poziomie apelacji, lokalnie. Prawdę mówiąc, jest mi ono bliższe, dlatego że dzięki wyborowi wedle odpowiedniego algorytmu wszystkie apelacje miałyby swoją reprezentację w Radzie Sędziów. Wybory poprzez krajowy kongres sędziów niosą ryzyko (znane nam z przeszłości) tworzenia tzw. spółdzielni i braku reprezentacji pewnych regionów przy nadreprezentacji innych. O szczegółach można dyskutować, możliwe, że są jeszcze lepsze rozwiązania.
Podstawową kompetencją takiej rady byłoby reprezentowanie środowiska sędziowskiego, opiniowanie aktów prawnych, monitorowanie i udział w pracach strategicznych dotyczących wymiaru sprawiedliwości. Mogłaby też pełnić ważną rolę informacyjno-komunikacyjną. A gdyby wprowadzać szersze zmiany systemowe, można rozmawiać także o innych kompetencjach.

O jednego rzecznika za mało

I ostatni postulat dotyczący nowych instytucji (o którym już w przeszłości na tych łamach pisałem) to kwestia powołania rzecznika prasowego sądownictwa. Wyraźnie go brak. Nie jest rzecznikiem sądów i sędziów rzecznik ministra, KRS czy nawet SN. Wszyscy oni przede wszystkim są rzecznikami swoich instytucji. Można się starać załatać tę lukę – taki charakter miała działalność rzecznika KRS, gdy był nim sędzia Waldemar Żurek, miewają do dziś wystąpienia rzecznika SN sędziego Michała Laskowskiego.
Po co rzecznik prasowy całego sądownictwa? Po części można powtórzyć argumentację dotyczącą samorządu sędziowskiego – po to, by gdy w debacie publicznej mówi się o sądownictwie, np. w telewizji o sądach, w studio nie siedzieli sami politycy, publicyści czy eksperci, lecz także reprezentant środowiska. Po to, by biuro takiego rzecznika działało na poziomie centralnym, zajmowało się informowaniem społeczeństwa o wymiarze sprawiedliwości, współpracowało w działaniach edukacyjnych, zbierało informacje od rzeczników lokalnych, pomagało im w pracy.
Kiedy zaproponowaliśmy tę koncepcję kilka lat temu, naturalnym wyborem było umiejscowienie takiego rzecznika przy Krajowej Radzie Sądownictwa (tak samo jak rzecznik dyscyplinarny swoje biuro ma przy KRS, ale jest od niej niezależny). Gdyby natomiast zrealizować któryś z powyższych pomysłów i stworzyć Radę Sędziów czy Krajową Administrację Sądową, byłyby to bardziej stosowne miejsca do wsparcia rzecznika prasowego sądów.

Czy nie za szybko?

Spotykam się w rozmowach z argumentem, że jest zbyt wcześnie, aby rozmawiać o tego typu rozwiązaniach na przyszłość, że mnóstwo czasu i energii zajmie przywracanie tego, co zburzono: praworządności, zgodności działania organów z konstytucją. Jestem przeciwnego zdania. Przywracanie państwa prawa widzę jako szansę na nowe otwarcie, na zmiany, reformy, ulepszenia tego, co warto zmieniać. Jeśli nie będziemy o tym dyskutować, to gdy przyjdzie do zmiany, szuflady będą znowu puste. A powinny być pełne pomysłów, analiz, projektów. Takie nowe otwarcie to także szansa na choćby częściowe porozumienie ludzi o różnych poglądach. Inaczej będziemy skazani na dwa zwalczające się obozy. A mamy przecież wspólne wartości. No właśnie, czy na pewno mamy? Konferencja w Fundacji im. Stefana Batorego zakończyła się bardzo ciekawym panelem na ten temat „Czy możliwe jest porozumienie wokół podstawowych wartości?”. Ale o tym wkrótce.
Łukasz Bojarski prezes INPRIS – Instytutu Prawa i Społeczeństwa, były członek Krajowej Rady Sądownictwa powołany przez Prezydenta RP (wrzesień 2010 – wrzesień 2015), fot. Wojtek Górski
Łukasz Bojarski prezes INPRIS – Instytutu Prawa i Społeczeństwa, były członek Krajowej Rady Sądownictwa powołany przez Prezydenta RP (wrzesień 2010 – wrzesień 2015), fot. Wojtek Górski / DGP