Subskrybuj nas na Youtube
Po pierwsze, przywracanie skutecznego działania instytucji publicznych w Polsce wymaga poszanowania wymogów konstytucyjnych. Po drugie, nad sposobami trzeba myśleć już dzisiaj.
Obrona konstytucyjnego ładu w sądowni ctwie sprowadza się w zasadzie do reakcji na kolejne posunięcia obozu władzy, a w obliczu licznych, często równoległych kontrowersyjnych działań rządu trudno pokusić się o spokojny namysł nad tym, co dalej. Trzeba to jednak próbować robić. Trzeba przygotowywać się na różne scenariusze, w tym ten, kiedy do władzy dojdzie, jak się to czasem nazywa, „partia przywrócenia praworządności” czy „większość prokonstytucyjna”. W tym duchu w zeszłym tygodniu Zespół Ekspertów Prawnych i Forum Idei Fundacji im. Stefana Batorego zorganizowały dwudniową konferencję pt. „Jak przywrócić państwo prawa”. O tym, że tego rodzaju refleksja jest potrzebna, mogą świadczyć interesujące wystąpienia i dyskusje nie tylko prelegentów i komentatorów, ale i wyjątkowo licznej (i szacownej!) publiczności. Autorzy referatów za cel postawili sobie przedstawienie sposobu, w jaki możliwe byłoby w przyszłości przywrócenie skutecznego działania instytucji państwa prawa w Polsce. Kluczowym założeniem było, że musi się to dokonać z poszanowaniem wszelkich wymogów konstytucyjnych, np. hierarchii źródeł prawa, gwarancji nieusuwalności sędziów, niezależności władzy sądowniczej, zasad dobrej legislacji i ochrony praw słusznie nabytych (zob. ramka 1). Analizowaliśmy możliwe sposoby osiągnięcia tego celu, scenariusze (czasem alternatywne) przedstawione w sekwencji chronologicznej, ze wskazaniem narzędzi realizacji (uchwała Sejmu, zmiana ustawy, wznowienie postępowania, wszczęcie postępowań sądowych itp.). Przedmiotem analizy były dostępne prawne narzędzia naprawy instytucji, natomiast nie rozważaliśmy szczegółowo, czy przeprowadzenie tych działań jest realne politycznie. Dzisiaj odwołam się do wybranych wątków dyskusji na temat TK oraz KRS (nagrania wszystkich paneli można obejrzeć na facebookowym profilu Fundacji Batorego oraz w Sieciowej Telewizji Obywatelskiej Video-KOD).
Paserstwo konstytucyjne
Od destrukcji TK zaczął rząd, od niego także zaczęła się refleksja nad naprawą. Punktem wyjścia dla prof. Marcina Matczaka i dra Tomasza Zalasińskiego, autorów opinii, była teza, że zmiany osobowe i instytucjonalne, do których doszło przez ostatnie trzy lata, odebrały TK przymiot niezależności od aktualnej władzy politycznej, a także wyraźnie pogorszyły jego działanie. Utrata niezależności wynika zdaniem autorów przede wszystkim z wprowadzenia do trybunału osób, które nie mają statusu sędziów TK, i wydawania orzeczeń z udziałem tych osób. Jest też wynikiem powołania nowego kierownictwa TK niezgodnie z wymogami ustawowymi i konstytucyjnymi oraz rzeczywistego odsunięcia od orzekania czterech sędziów wybranych w poprzednich kadencjach Sejmu.
Trzej sędziowie dublerzy wskazani przez Sejm w grudniu 2015 r. na zajęte już miejsca (a obecnie, po śmierci dwóch z nich, ich następcy) wybrani zostali nielegalnie, wbrew wydanemu przez TK postanowieniu o zabezpieczeniu, które nakazywało wstrzymać wybór do czasu wydania przez TK wyroku. Autorzy podkreślają, że „wybór sędziów dublerów był działaniem w złej wierze i stanowił nadużycie prawa – świadczy o tym pośpieszny i atypowy charakter działania Sejmu i Prezydenta RP”. Przypomnijmy, że Sejm wybrał dublerów w ciągu doby, a prezydent zaprzysiągł ich w nocy.
Autorzy proponują, by usunięcia tych naruszeń dokonał Sejm kolejnej kadencji na podstawie Konstytucji RP i Regulaminu Sejmu. Podstawą prawną jest art. 190 ust. 4 konstytucji, który pozwala na uchylenie rozstrzygnięcia indywidualnego sprzed wydania wyroku TK (uchwały Sejmu o wyborze dublerów to wymieniane w artykule „rozstrzygnięcia w innych sprawach”). Sejm powinien zatem wznowić postępowanie w sprawie wyboru sędziów-dublerów, uznać ich wybór za nieważny (niezgodny z konstytucją oraz wyrokiem TK z 3 grudnia 2015 r.), a następnie wezwać prezydenta do zaprzysiężenia trzech sędziów wybranych w październiku 2015 r. przez Sejm VII kadencji.
Propozycja takiego precedensowego zastosowania art. 190 ust. 4 konstytucji wzbudziła ożywioną dyskusję. Autorzy podkreślali, że celem tego przepisu jest „zwalczanie zjawiska paserstwa konstytucyjnego, a więc sytuacji, w której mimo stwierdzenia niekonstytucyjności pewnych działań prawodawczych, ktoś korzysta z utrzymywania stanu niekonstytucyjności”. Artykuł ten należy odczytywać w ten sposób, że „niezgodne z Konstytucją RP jest pozostawanie w obrocie prawnym rozstrzygnięć indywidualnych i konkretnych, które są nie do pogodzenia z wyrokiem TK stwierdzającym niekonstytucyjność aktu normatywnego”. Wreszcie „zgodnie z tym przepisem wyrok TK może mieć skutek wsteczny, ponieważ pozwala on wzruszyć działania prawne podjęte przed wydaniem danego wyroku”. Autorzy opinii przypomnieli także, że Sejm dokonał wyboru dublerów, kiedy upłynął czas na zgłaszanie kandydatów. Co prawda wprowadzono szybką nowelizacją do ustawy o TK przepis art. 137a, który przewidział nowy termin, ale nowelizacja ta weszła w życie 5 grudnia, a więc trzy dni po wyborze dublerów. A zatem jedynym przepisem ustawowym regulującym termin zgłaszania kandydatów – i będącym podstawą wyboru dublerów – był uznany przez TK za niekonstytucyjny przepis art. 137.
Jaki jest status orzeczeń TK wydanych w składach, w których zasiadali dublerzy? Czy potrzebne i możliwe jest wznawianie postępowania w takich sprawach? Zgodnie z konstytucją wyroki TK są ostateczne, a ustawa o TK nie przewiduje procedury wznowienia. O jej niedopuszczalności orzekał już także sam trybunał (postanowienie w sprawie K 13/02). Z tego powodu, choć autorzy uznają, że orzeczenia wydane przez osoby nieuprawnione są obrazą konstytucji, to jednak opowiadają się za ich zachowaniem. Umożliwienie wznowienia postępowania byłoby także groźnym precedensem i mogłoby prowadzić do kwestionowania w przyszłości ostateczności innych orzeczeń.
Sposobem na ocenę zachowań osób, które zasiadały jako dublerzy w TK, czy też dopuszczały się innych kontrowersyjnych zachowań (np. zarzucane sędzi Julii Przyłębskiej manipulowanie składami orzekającymi czy spotkania sędziów z politykami) powinny być procedury prawne, np. z art. 231 kodeksu karnego (przestępstwo przekroczenia uprawnień bądź niedopełnienia obowiązków) i postępowania dyscyplinarne.
Co do tego ostatniego, autorzy postulują spore zmiany. Przewidują, że może dotyczyć większej grupy sędziów i w związku z tym proponują dołączenie do 15 sędziów TK, którzy mogą orzekać w sprawach dyscyplinarnych, także sędziów trybunału w stanie spoczynku (składy orzekające byłyby losowane). Prócz orzekania mogliby oni wnioskować o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec sędziego TK lub sędziego TK w stanie spoczynku. Takich osób mogłoby być (ma na to wpływ także stan zdrowia) około 20–30. W takiej sytuacji nawet liczne postępowania mogłyby się odbywać bez zbędnych komplikacji. Postulat ten wywołał nie tylko ożywienie grupy biorących udział w konferencji sędziów TK w stanie spoczynku (ożywienie niekoniecznie oznacza radość), ale także dyskusję na temat dopuszczalności takiego rozwiązania. Argumentowano, że zgodnie z konstytucją sędziów TK jest bowiem 15 i nie można do tej grupy dodawać sędziów w stanie spoczynku.
Założenia zmian w TK
Przywrócenie niezależności i skutecznego funkcjonowania TK musi odbyć się zgodnie z Konstytucją RP.
▪Działanie niezgodne z konstytucją, mimo że pozornie może wydawać się bardziej skuteczne czy spektakularne politycznie, w dłuższej perspektywie pogłębi kryzys konstytucyjny, ponieważ stworzy niebezpieczny precedens. Każda kolejna władza będzie uzasadniać swoje niekonstytucyjne działanie „stanem wyższej konieczności” uzasadniającym „naprawienie bezprawia bezprawiem”.
Propozycja doboru sędziów do KRS
▪Połączenie kryterium instancyjnego (à propos zarzutu podziału na sędziów „liniowych” i „pałacowych”) oraz kryterium terytorialnego, tak by każda z 11 apelacji sądowych miała w KRS swojego przedstawiciela.
▪15 członków-sędziów: 1 sędzia SN, 1 sędzia NSA, 1 sędzia reprezentujący wojewódzkie sądy administracyjne, 1 sędzia reprezentujący sądy wojskowe i 11 sędziów – przedstawicieli apelacji.
▪11 przedstawicieli apelacji: 3 sędziów – sądy apelacyjne, 4 sędziów – sądy okręgowe, 4 sędziów – sądy rejonowe.
▪Opracowanie algorytmu (wybór naprzemienny przez apelacje sędziów z sądów apelacyjnych, okręgowych i rejonowych).
Konieczne zmiany w KRS
Propozycje dotyczące KRS przedstawiłem sam. W moim przekonaniu celem zmian powinno być przywrócenie stanu zgodnego z konstytucją, lecz także „nowe otwarcie” – zmiany uwzględniające słuszne zarzuty i kontrowersje związane z regulacją i działaniem KRS przed 2015 r.
Wśród najważniejszych zarzutów formułowanych wobec zmian ustawy o KRS wprowadzonych przez obecną większość parlamentarną w 2017 r. można wymienić niekonstytucyjne przerwanie kadencji starych członków rady oraz wybór nowych w politycznej procedurze. Niewyjaśniona pozostaje sprawa podpisów poparcia dla kandydatów do KRS składanych przez sędziów. Pomimo wyroków sądów administracyjnych nie zostały one upublicznione. Co więcej, w przypadku jednej z osób (wybrany do neoKRS sędzia Maciej Nawacki) kandydatura została zarejestrowana, mimo że kilkoro sędziów wycofało podpisy i kandydat nie dysponował wymaganą liczbą popierających.
Przywrócenie stanu zgodnego z konstytucją powinno zatem oznaczać pozbawienie funkcji wybranych w procedurze niezgodnej z konstytucją obecnych członków – 15 sędziów. Można sobie wyobrazić następujące cztery główne możliwości.
Scenariusz „trybunalski” zakłada przywrócenie najpierw niezależnego TK, a potem przeprowadzenie przez trybunał kontroli zgodności ustawy o KRS z konstytucją. Taka kontrola mogłaby się zakończyć przerwaniem kadencji obecnych 15 sędziów, po czym nastąpiłby wybór nowych członków wedle starej (sprzed 2017 r.) bądź nowo uchwalonej procedury. Trzeba jednak pamiętać, że sytuację komplikuje wyrok TK (K 5/17) odnoszący się do sposobu wyborów do KRS sędziów (oraz reprezentatywności sędziów poszczególnych kategorii sądów) i do określania kadencji tych członków (wspólna, a nie jak wcześniej liczona indywidualnie). Jednocześnie istotny jest wniosek złożony przez neoKRS do TK (K 12/18), „polski wkład w światowe prawoznawstwo”. Otóż sama KRS wnioskuje o uznanie, że jest niekonstytucyjna. Czy nie powinna zatem zawiesić swojego działania? Wiemy jednak, że nie taki jest cel. NeoKRS, której legalność jest podważana i która nie cieszy się zaufaniem wśród sędziów i obywateli, szuka legitymizacji w trybunale. Ponieważ do TK nie można wnieść wniosku o uznanie przepisów za zgodne z konstytucją, KRS posłużyła się fortelem: z przekonaniem argumentuje we wniosku, że jest niekonstytucyjna po to, by TK się z nią nie zgodził. Że jest to część politycznego planu, świadczy choćby to, że trybunał, w którym inne sprawy leżą miesiącami i latami, tę w pierwszym odruchu postanowił rozstrzygnąć natychmiast. Wniosek wpłynął 27 listopada 2018 r., a rozprawę wyznaczono już na 3 stycznia 2019 r. Odwołano ją w końcu bez podania przyczyn i nie wiadomo, kiedy dojdzie do rozstrzygnięcia. Do opinii publicznej przedostają się natomiast informacje o problemach wewnętrznych w trybunale, o pęknięciu w jednolitym dotychczas froncie niektórych sędziów. I choć należy się spodziewać, że upolityczniony TK ma uznać konstytucyjność zmian w ustawie o KRS, to jednak nie wiemy, kiedy to nastąpi i czy władza nie szykuje jakiejś niespodzianki.
Pamiętajmy, że ewentualny wyrok może zostać potraktowany jako res iudicata, na pewno pojawią się argumenty, że mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej. Tyle że w przypadku spraw przed TK res iudicata ma nieco inny charakter. Zawsze można sobie bowiem wyobrazić złożenie do trybunału nie wniosku o wznowienie postępowania (czego procedura nie przewiduje), lecz o kontrolę z powodu nowych okoliczności czy zmienionych wzorców konstytucyjnych.
Scenariusz „parlamentarny” oznaczałby uchwalenie nowej bądź zmianę ustawy o KRS od razu, bez kierowania jej do TK. Skoro obecna większość skróciła kadencję i wybrała nowych członków poprzez zmianę ustawy, to w taki sam sposób można by przerwać kadencję obecnych członków, odpowiednio rozstrzygając zagadnienia intertemporalne i procedurę wyboru nowych. W tym scenariuszu uwagi na temat wspomnianych wyżej wyroków TK (tego, który zapadł i tego który ma zapaść) pozostają oczywiście aktualne. Trudno byłoby uniknąć zarzutu o niekonstytucyjność takich rozwiązań, bo to też psucie prawa. A to dodatkowo jeszcze zwiększa ryzyko, że w przyszłości inne większości parlamentarne będą po wygranych wyborach zachowywać się podobnie.
Scenariusz „europejski” wiązałby się z postępowaniami, które toczą się lub będą się toczyć w przyszłości przed Trybunałem Sprawiedliwości UE. W wyniku zadanych przez SN i NSA pytań prejudycjalnych TSUE połączył i podjął w trybie przyspieszonym sprawy sędziów tych dwóch sądów. W tle jest też KRS, którego niezależność od władzy wykonawczej jest w sprawie kwestionowana. TSUE wyznaczył rozprawę na marzec, wyrok ogłosi zapewne kilka tygodni później. Sprawa ma charakter precedensowy, nie wiemy, czy i na ile TSUE zdecyduje się na ustanowienie nowego standardu dotyczącego niezależności sądów krajowych czy wyborów członków rad sądownictwa (taki standard wiązałby całą UE). Skoro jednak już pomógł obronić Sąd Najwyższy, oczekiwania wobec toczącej się sprawy są duże. Rozważane jest też formułowanie kolejnych pytań prejudycjalnych, które dotyczyłyby bezpośrednio KRS, a także apel do Komisji Europejskiej, aby wniosła do TSUE osobną, własną, skargę w sprawie rady. Trzeba pamiętać, że odpowiedź TSUE na pytania prejudycjalne ma inny charakter niż wyrok w sprawie ze skargi Komisji. W tym ostatnim przypadku Unia może zastosować wobec państwa członkowskiego dolegliwe kary finansowe. W przypadku wyroku TSUE pozostanie oczywiście jego wykonanie i – zapewne – dyskusja na temat relacji pomiędzy wyrokiem TK (jeśli wcześniej zapadnie) a wyrokiem TSUE. Zważywszy, że i prezydent, i przedstawiciele rządu nie raz kwestionowali prawo TSUE do oceny krajowego wymiaru sprawiedliwości, można się spodziewać kolejnych kontrowersji. I to w czasie kampanii wyborczej do europarlamentu.
Ostatni scenariusz zakłada wszczęcie postępowań dyscyplinarnych wobec sędziów – członków KRS. Ewentualna, wydana przez sąd dyscyplinarny kara złożenia sędziego z urzędu jednocześnie oznaczałaby niemożność zasiadania w radzie. Można sobie wyobrazić różne warianty, wspomnijmy dwa. W pierwszym należałoby doprowadzić do zmiany procedury i ustawowej likwidacji Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego (nie jest to materia konstytucyjna). Sędziów ID SN trzeba by przenieść w stan spoczynku lub (po spełnieniu dodatkowych warunków) do orzekania w innej izbie. Nowa procedura powinna umożliwić powołanie nowych rzeczników dyscyplinarnych oraz wszczęcie postępowania przeciwko obecnym członkom KRS jako sędziom. Nie miejsce to na szczegółowe opracowanie zarzutów dyscyplinarnych, ale zważywszy formułowane publicznie wobec sędziów neoKRS zarzuty rażącego sprzeniewierzenia się zasadzie niezawisłości sędziowskiej, nie wydaje się to trudne.
W drugim wariancie zmiana ustawy i likwidacja ID SN nie będzie potrzebna, ponieważ izby tej już nie będzie (może to wynikać z wykonania ewentualnego wyroku TSUE lub z orzeczenia nieważności wyboru sędziów tej izby w związku z brakiem wymaganej przez konstytucję kontrasygnaty premiera na obwieszczeniach o konkursie).
Nowe instytucje
▪Komisja konkursowa przy KRS. Organ złożony z przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego i różnych zawodów prawniczych przeprowadzający szczegółową, transparentną ocenę kandydatów na sędziów. Opisane i zaopiniowane kandydatury przekazywane są do KRS w celu podjęcia decyzji.
▪Reprezentacja krajowa samorządu sędziowskiego. Rada sędziów czy forum sędziów wybieranych przez lokalny samorząd sędziowski dla reprezentowania sędziów na poziomie instytucji krajowych, monitorowania procesu legislacyjnego itp.
▪Rzecznik prasowy sądownictwa. Rzecznik reprezentujący całe sądownictwo zwłaszcza na poziomie instytucji i mediów krajowych. Działa przy krajowym samorządzie sędziowskim lub przy SN bądź KRS (ale jako niezależny organ).
▪Niezależna Administracja Sądowa (państwowa). Nowy organ przejmujący od Ministerstwa Sprawiedliwości (i od niego niezależny) zarządzanie sądownictwem.
Nowe otwarcie
Wcześniejsza KRS rzeczywiście była niezbyt transparentna. Dokonywała wyboru sędziów niemal „we własnym gronie”, bez wpływu i monitoringu społeczeństwa. Dlatego nie można poprzestać na przywróceniu ładu konstytucyjnego. Proponuję m.in. reformę składu rady (zob. ramka 2), tak by odzwierciedlał on mapę polskich sądów. Także procedura wyborów wymaga zmian. Udział w niej powinni mieć sędziowie, ale mogliby także przedstawiciele innych zawodów prawniczych, świata nauki czy organizacji obywatelskich. Odejść należy natomiast od wyboru przez posłów, bo choć konstytucja nie mówi verbatim, że wyboru swoich przedstawicieli dokonują sędziowie, to w przypadku parlamentu jest jasne – wybiera on członków KRS spośród posłów i senatorów, a nie sędziów. Warto w tym kontekście apelować do Sejmu i Senatu o wybór osób, które mają odpowiednie kompetencje, ale także są w stanie poświęcić czas tej wymagającej pracy. Do prezydenta z kolei o to, by powoływał osoby spoza środowiska sędziowskiego, ale także spoza polityki. To jedyne miejsce w KRS, co do którego nie ma ograniczeń. Może więc prezydent powołać przedstawiciela organizacji obywatelskich zajmujących się wymiarem sprawiedliwości czy świata nauki. To szansa na wprowadzenie do obrad rady punktu widzenia „użytkowników” wymiaru sprawiedliwości. Należy także moim zdaniem opatrywać akty powołania przez prezydenta członka KRS kontrasygnatą premiera. Choć nie było dotąd takiej praktyki (i jest to kontrowersyjne), dla spójności systemu warto w tej mierze zadośćuczynić konstytucji, która nie wymienia tego powołania wśród aktów prezydenta niewymagających kontrasygnaty.
Jestem także zdania, że należy wrócić do dyskusji o zastępowaniu podczas obrad KRS trzech członków z urzędu (pierwszy prezes SN, prezes NSA, minister sprawiedliwości) przez ich przedstawicieli. Możliwości w tym zakresie ograniczył wyrok TK (K 40/07), z którego wynika, że przedstawiciel może być jedynie obserwatorem, bez prawa głosu i wyrażania stanowiska. Warto jednak wprowadzić możliwość takiego zastępowania (np. przez wiceprezesów i wiceministrów) na poziomie ustawy. Członkowie KRS z urzędu mają tyle innych zadań, że bywają rzadkimi gośćmi i brakuje stałej debaty, za to często narastają nieporozumienia.
Nowe otwarcie powinno dotyczyć profesjonalnego działania KRS (potrzeba spojrzenia interdyscyplinarnego, podejścia strategicznego, prowadzenia stałych badań empirycznych), transparentności, stałej komunikacji ze społeczeństwem, regularnego raportowania nt. swoich działań i rozliczalności. Tylko to pozwoli zbudować zaufanie do instytucji. Co do kompetencji KRS, to zmian wymagają przede wszystkim dwie rzeczy. Rada powinna się stać prawdziwym forum dyskusji i dialogu władz a także innych aktorów (poprzez zapraszanie na jej posiedzenia gości) na temat wymiaru sprawiedliwości. Powinna zbierać informację zwrotną na temat działania sądownictwa, a także inicjujować badania czy zmiany w strategii zarządzania sądami. Drugą kompetencją wartą dyskusji jest wnioskowanie do prezydenta o powołanie sędziów. Procedura oceniania kandydatów wymaga zmian. Proponuję powołanie przy radzie komisji konkursowej (był kiedyś podobny projekt). Jej różnorodny skład, przejrzyste działanie pod społeczną kontrolą przyczyniłyby się do budowy zaufania obywateli do procedury wyboru sędziów.
Warto rozważyć powołanie także innych nowych instytucji, jak zarządzająca wymiarem sprawiedliwości krajowa administracja sądowa, krajowa reprezentacja samorządu sędziowskiego czy rzecznik prasowy sądów (zob. ramka 3). Więcej szczegółów wkrótce.