Subskrybuj nas na Youtube
Tempo prac w parlamencie nie jest najważniejsze z punktu widzenia prawidłowości uchwalanego aktu. Nie oznacza to jednak, że nie może być przyczyną wadliwości procesu legislacyjnego.
Przy okazji uchwalania przez Sejm RP ustawy o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz zmianie niektórych innych ustaw (ustawa obniżająca akcyzę na prąd) znów rozgorzała dyskusja nad stanem polskiej praktyki prawodawczej. Na przykład prof. J. Zajadło w tekście „Niedemokratyczne państwo bezprawia” (monitorkonstytucyjny.eu) tempo prac ustawodawczych w parlamencie nazywa wprost „kompletną farsą parlamentarnych procedur ustawodawczych”. Owe opinie sprowadzają się, podobnie jak w przypadku innych projektów ustaw, które były procedowane w parlamencie czasem nawet poniżej doby, do kwestionowania rzetelności tak stanowionego prawa. Podkreśla się (to zazwyczaj pierwszy argument), że w tak szybko uchwalanym akcie normatywnym przede wszystkim rośnie prawdopodobieństwo technicznych wad – uchybień w jego budowie semantycznej. Innymi słowy, znaczenia, które koduje prawodawca, mogą nie być dość precyzyjne, co rodzi trudności w stosowaniu aktu normatywnego przez sądy, urzędy państwowe itp. Po prostu uchwalane szybko prawo jest bardziej wrażliwe na błędy natury technicznej; podobnie jak każdy inny tekst pisany na kolanie. Krytycy takiej praktyki nie nadają jednak tej przyczynie szczególnie wysokiej rangi. Na czoło wysuwa się drugi argument, a mianowicie obniżenie autorytetu prawa i możliwe zdegradowanie jego aspektu legitymizacyjnego. To już wprawdzie kryteria wypracowane przez doktrynę prawniczą, nie do końca określone przez prawo pozytywne, a więc mogą być przez środowisko prawników uznane za ocenne i quasi-polityczne, jednak z uwagi na zakorzenienie w kulturze prawnej całego świata zachodniego nie mogą być całkowicie pomijane.
W pierwszej kolejności zajmijmy się kontrargumentami. Jest to o tyle trudne, że szerszej polemiki merytorycznej z krytykami ze środowiska prawniczego w zasadzie nikt z obozu rządowego nie podejmuje. Można oczywiście zbierać pewne argumenty z wypowiedzi publicznych samych polityków, względnie wybranych członków np. nowej Krajowej Rady Sądownictwa, jednak naraża to dyskurs naukowy na łączenie z dyskursem politycznym, co samo w sobie jest niewłaściwe i grozi mieszaniem tez opisowych z ocennymi. Gwoli ścisłości można jedynie wskazać, że uchybienie to zdaje się dotyczyć obu stron sporu i długofalowo – także – odpowiada za kryzys dyskursu publicznego w Polsce.
Minimalne standardy
Pewne kontrargumenty można wszakże odnaleźć samemu. Argument pierwszy co do poprawności legislacyjnej tworzonych projektów angażuje w zasadzie dwie różne kwestie. W pierwszej kolejności wypada bowiem zauważyć, że współczesna rzeczywistość tworzenia prawa (nie tylko w Polsce) polega na tym, że za techniczną warstwę projektu odpowiadają wyspecjalizowane służby legislacyjne. Innymi słowy, na etapie procedury ustawodawczej projekt jest doprecyzowywany (wprowadzane zmiany nie mogą wszak zmieniać jego pierwotnego sensu). Za techniczną jakość uchwalanego prawa nie odpowiada więc (a przynajmniej nie bezpośrednio) tempo prac w samym parlamencie, lecz jakość zgłoszonego projektu, przygotowanego przez fachowe służby legislacyjne.
Ze sfery egzekutywy pochodzi większość projektów o technicznym charakterze, a do takich z pewnością można zaliczyć zmianę podatku akcyzowego. Tempo prac parlamentarnych nie jest więc kwestią podstawową z punktu widzenia prawidłowości redakcyjno-semantycznej aktu. Nie oznacza to, że nie może być przyczyną wadliwości procesu legislacyjnego. Warto przypomnieć, że jest on ważny z punktu widzenia zgodności z zasadami konstytucyjnymi, wśród których wypada wymienić choćby zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2) i legalizmu (działanie organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, art. 7). Innymi słowy, proces legislacyjny powinien mieć pewną minimalną jakość wyznaczoną standardem określonym m.in. przez te dwie zasady. Kwestia ta bywa często podnoszona w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Treść aktu prawnego może więc być formalnie zgodna z ustawą zasadniczą, natomiast wadliwość konstytucyjną może powodować tryb jego przyjęcia. Było to, acz nie z powodu tempa prac legislacyjnych w Sejmie, podnoszone np. w niedawnym wniosku o zbadanie zgodności z konstytucją ustawy z 15 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw, której prezydent zarzucał m.in. niedochowanie standardów procesu legislacyjnego (wadliwość konsultacji z partnerami społecznymi). Kwestia tempa prac legislacyjnych pośrednio wiąże się więc z drugim argumentem – z autorytetem prawa. Jest już czysto ocenna, ale ocena ta zależy pośrednio od przyjmowanej koncepcji racjonalności prawodawcy, na której opiera się całe myślenie o państwie i prawie jako fundamencie demokratycznego państwa prawnego.
W pierwszej kolejności należy jednak dodać, że – nazwijmy to – kontrargument przeciwstawiający się wiązaniu aspektu legitymizacyjnego prawa z tempem prac legislacyjnych opiera się na tym, że uchybiono jakiejś zasadzie prawa (np. standardowi procesu legislacyjnego w państwie demokratycznym).
Nieeleganckie czy wadliwe
Dominujące w praktyce sądowej stanowisko, do którego zresztą nawiązują przedstawiciele obozu rządzącego, sprowadza się do wskazania, że zasadę taką można traktować jako złamaną jedynie wówczas, gdy wykaże się naruszenie którejś z konkretnych norm postępowania. Znaczy to tyle, że gdy przebieg procesu legislacyjnego spełnia wszystkie kryteria formalne (np. Regulaminu Sejmu itp.), to nie można mówić, że określona zasada – w tym przypadku procesu legislacyjnego w demokratycznym państwie prawnym – została naruszona. Podobnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowym; np. stwierdzanie uchybienia określonej zasadzie ogólnej (np. prawa do obrony, art. 6 k.p.k.) odbywa się poprzez sprawdzenie, czy konkretne przepisy ją uszczegółowiające zostały naruszone. Jest to zresztą częsty błąd obrońców w procesie karnym: w środkach odwoławczych albo nadzwyczajnych środkach zaskarżenia wskazują ogólnikowo naruszenie jakiejś zasady prawnej bez choćby próby wskazania konkretnego opisującego ją przepisu (np. udział obrońcy w określonych czynnościach procesowych itp.).
Prawodawca, który prowadzi akt nader szybką ścieżką legislacyjną, ryzykuje, że nawet bezwiednie naruszy któryś z przepisów regulujących przebieg procesu legislacyjnego. Argumentacja obozu rządzącego sprowadza się chyba właśnie do takiego wskazania, tj., że z formalnego punktu widzenia proces prawodawczy przebiega bez zarzutów, a projekt przyjmowany jest przecież odpowiednią większością głosów w obecności wymaganego quorum. Choćby więc faktyczny przebieg debaty parlamentarnej był w ocenie adwersarzy nieelegancki, nie można czynić zasadnego zarzutu naruszenia standardu jakości procesu legislacyjnego w państwie demokratycznym.
Wspomniany już prof. Zajadło podnosi, że choć kryteria formalne zostały być może zachowane, to faktyczny przebieg procesu legislacyjnego (np. zasada trzech czytań) czyni kontrolną, a zwłaszcza uchwałodawczą rolę Sejmu pustą – nie taką, jaka wynika z konstytucyjnej roli tego organu.
Krytyka sprowadza się do postulowania zachowania pewnego minimum standardu jakości. I (używając dalekiego od prawniczego języka) nieprzeginania z legislacyjnym tempem.
W rozumowaniu tym tkwią jednak głębsze pokłady prawniczych rozumowań, które mogą być uznane przez jednych za przejaw jurydycznego kunsztu i dążenia do realizacji przez prawo jeszcze antycznych wartości podstawowych: słuszności i sprawiedliwości, a przez innych za próbę uzurpacji kompetencji prawotwórczych przez mityczny „świat prawników”. W dodatku, co faktycznie należy odnotować jako problem do rozwiązania, bez demokratycznej legitymacji. Chodzi bowiem o koncepcję racjonalnego prawodawcy, która bywa wszakże odnoszona do procesu wykładni prawa, ale w tym przypadku jako taka, która może być wykorzystana teraz czy w przyszłości jako przesłanka oceny legalności działań prawodawcy.
Legislator idealny
Racjonalność prawodawcy jako kryterium wykładni prawa rozumiana jest jako założenie (paradygmat ogólny), że spersonifikowany twórca prawa tworzy system wypowiedzi powinnościowych (system prawa) w sposób wewnętrznie niesprzeczny i spójny. Jest więc takim dworkinowskim sędzią Herkulesem, tylko tutaj przybiera postać idealnego legislatora, który nigdy się nie myli. Ma to korzenie jeszcze w wywodzącej się z tomizmu wizji interpretacji źródeł normatywnych, w której zakłada się, że to niedoskonałość interpretatora jest zawsze przeszkodą w przeprowadzaniu wykładni, a twórca przekazu jest idealistycznie doskonały i prawidłowo koduje znaczenia normatywne. Warto przypomnieć, że założenie o racjonalnym prawodawcy było już wielokrotnie wykorzystywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, chociaż spotkało się też z krytyką przedstawicieli teorii prawa (warto tu odnotować poglądy ś.p. prof. L. Morawskiego). Ogólnie rzecz ujmując, różne nowoczesne koncepcje racjonalnego prawodawcy miały służyć jako „wytrych” świata prawników w podważaniu decyzji prawodawcy politycznego. Spór wiązał się więc z wizją ciągłej walki niewybieralnych legalistów jurystów (aczkolwiek dysponujących przecież jakąś wizją polityki) z legitymującymi się wolą ludu politykami, dla których racjonalność w tworzeniu prawa rozumiana na wzór prawniczy w sumie nie istnieje.
Koncepcje racjonalnego prawodawcy są szeroko opisywane w literaturze. Dla prawodawcy, a szczególnie „naszego” prawodawcy posiłkującego się niekiedy w praktyce poruszanym tutaj szybkim tempem prac legislacyjnych, najwygodniejsza staje się koncepcja racjonalności instrumentalnej (oczywiście odnoszona do tworzenia prawa), która bazuje na jej pierwotnym, socjologicznym rodowodzie. Do oceny, że procedura prawotwórcza spełniła kryterium racjonalności, wystarczyłoby więc samo spełnienie tetycznego warunku obowiązywania prawa, tj. uchwalenia go w zgodzie z procedurą legislacyjną (czyli samymi przepisami), bez badania kwestii aksjologicznych, ocennych, a więc poszukiwania jakiegoś ukrytego prawniczego drugiego dna. Świat polityki wskazuje najczęściej na przestrzeganie procedury ustawodawczej, ale rozumie to bardzo wąsko – po prostu jako sprawdzenie nie tyle standardu jakości procesu prawotwórczego, ile formuły tej procedury, co ma wystarczyć do obdarzenia aktu atrybutem racjonalności (bycia koherentnym, niesprzecznym, spójnym z całością systemu prawa). W konsekwencji nie można by się posłużyć tym standardem do podważenia aktu prawotwórczego z punktu widzenia formalnej drogi jego przyjęcia.
Współcześnie takie wąskie pojmowanie racjonalności prawodawcy w procedurach kontroli konstytucyjności powszechnie uznaje się za anachroniczne, oparte jeszcze na XIX-wiecznym pozytywizmie prawniczym. Sądy konstytucyjne, w tym polski Trybunał Konstytucyjny (ale też sądy kasacyjne) odwołują się zaś do wyprowadzonego ze standardu demokratycznego państwa prawnego kryterium racjonalności argumentacyjnej. Pochodzi on jeszcze z okresu powojennego i bywa wiązany z formułą Radbrucha odnoszoną do całego paradygmatu o relacji prawodawca polityczny – prawo. Sprowadza się ona do dwóch komponentów w ocenie, czy prawo spełniające kryterium racjonalności można obdarzyć przymiotem legalności. Pierwszy to kryteria racjonalności instrumentalnej. Poza tym liczy się właściwe uzasadnienie aktu normatywnego oraz badanie, czy nie zostały naruszone określone zasady prawne, ale nie „gołosłownie”, lecz przez uchybienie konkretnym przepisom je konstytuującym. Kryteria racjonalności argumentacyjnej głęboko wniknęły we współczesne procesy stanowienia prawa. Znamy je z wymogów uzasadnienia projektów aktów prawnych czy braku zupełnej dowolności prawodawcy w tworzeniu prawa. Nie może on tego robić ex nihilo, lecz musi uwzględniać otoczenie prawno-naturalne prawa, standardy międzynarodowe, konwencyjne, podstawowe prawa człowieka itp. Kryteria racjonalności prawa stają się ocenne, ale również świat prawników – sędziów sądów konstytucyjnych jest tutaj w jakiś sposób związany normatywnymi kryteriami formułowania takich ocen i sądów. Racjonalność argumentacyjna jest więc kompromisem ścierających się sił: jurystów i polityków.
Jest jeszcze trzecia wizja. W racjonalności komunikacyjnej prawo traktowane jest jako dyskurs służący rozstrzyganiu konfliktów społecznych. Może być to mylące, ale kryteria tak ważne w racjonalności instrumentalnej i częściowo argumentacyjnej uznaje się w demokratycznym państwie prawnym za tak oczywiste, że niewymagające uwypuklenia. Podstawowe wymogi procedury legislacyjnej traktuje się jako bezwzględny warunek wstępny, którego nie trzeba podkreślać. Aspekty argumentacyjne, jak zgodność uchwalanego prawa z konstytucją, standardami międzynarodowymi itp., w demokratycznym państwie prawnym również winien być oczywisty. Bez spełnienia tych kryteriów „nie ma rozmowy”. Warunek ukształtowanej formy podjęcia decyzji prawodawczej przesuwa więc akcent z czysto formalnej zgodności ze standardami procedury prawodawczej na ocenę jakościową. Dokonują jej prawnicy, sędziowie TK. Formuła ta może być różnie oceniana. Dla prof. Morawskiego byłaby to być może próba oceny jakości stanowionego prawa przez pryzmat kryteriów pozaformalnych w sytuacji, gdy treść prawa mieści się w standardach konstytucyjnych, co już samo w sobie jest hipotetycznym rozszerzeniem kompetencji „świata prawników” przeciwko politycznej z istoty rzeczy legislatywie. Z kolei dla środowiska bardziej liberalnego jest to realizacja postulatu prymarnej roli prawników, głównie sędziów aktywnie kontrolujących swobodę władzy politycznej w stanowieniu prawa. Są to skrajności, które konkretyzują się przy każdej decyzji orzeczniczej. Warto jednak zastrzec, że prawodawca procedujący (zbyt) szybko może się zupełnie niepotrzebnie narażać na podważanie w przyszłości legitymacji uchwalonego prawa. Z kolei „świat prawników” formułując koncepcje, których kryteria pochodzą z dyskursu czysto jurydycznego i nie są osadzone w powszechnym systemie ocen, ryzykuje nie tylko rozejściem się prawniczych sądów z akceptacją społeczną i alienacją rozumowań prawniczych leżących u podstaw określonych decyzji, lecz także autonomizacją przyjmowanego wskutek takich poczynań systemu decyzji i ocen. Przede wszystkim jednak naraża się prawo jako zjawisko społeczne na przekształcanie się, niezależnie od intencji dwóch stron konfliktu, w nieme, instrumentalne narzędzie realizacji określonej ideologii.
