Procedura powoływania sędziów SN to sprawa indywidualna czy ustrojowa?

Czy NSA powinien rozpatrywać skargi w sprawie uchwał KRS w procedurze powoływania sędziów SN? Są wobec tego wątpliwości konstytucyjne.

Zgodnie z art. 44 ust. 1a ustawy z 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz.U. z 2018 r. poz. 389 ze zm.) od uchwał KRS w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego przysługuje odwołanie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ustawodawca stwierdził, że nie może być ono oparte na zarzucie niewłaściwej oceny spełniania przez kandydatów kryteriów uwzględnianych przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie przedstawienia wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego na stanowisku sędziego SN. Co istotne, do postępowania przed NSA stosuje się przepisy ustawy z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 155 ze zm.) o skardze kasacyjnej, jednakże z wyłączeniem art. 871 k.p.c. Należy jednakże mieć na względzie, że odwołanie, o którym mowa w art. 44 ust. 1a ustawy o KRS, tworzy możliwość zainicjowania kontrolnego, aczkolwiek specyficznego, postępowania w sprawie cywilnej w znaczeniu formalnym.

NSA odroczył kolejne odwołania kandydatów na sędziów Sądu Najwyższego od uchwał KRS

Zobacz również

Może to wzbudzić uzasadnione wątpliwości konstytucyjne z uwagi na publicznoprawne aspekty procedury powołania na stanowisko sędziego. Po pierwsze dlatego, że KRS jest organem administracji, a więc sąd administracyjny powinien rozpatrywać odwołanie od uchwały na gruncie postępowania administracyjnego. Po drugie, że każde postępowanie sądowe – o czym przesądza ustawa zasadnicza – jest dwuinstancyjne, a zatem wydaje się, że odwołanie od uchwały powinno w pierwszej kolejności zostać skierowane do WSA, a dopiero wtórnie do NSA. Po trzecie, że na gruncie art. 60 Konstytucji RP („Obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach”) nie sposób wywieść, iż podczas procesów weryfikacji i naboru, które mają charakter publiczno-prawny, kandydatom do zawodu sędziego przysługuje roszczenie indywidualne, stricte cywilne o nawiązanie stosunku pracy. Oraz że wobec uchwał KRS, będących istotnym elementem dokonywanej przez prezydenta procedury prenominacyjnej, dopuszczalne jest stosowanie przepisów dotyczących skargi kasacyjnej.

Czym jest sprawa indywidualna rozpatrywana przed KRS i czego dotyczy? Sprawy indywidualne mają zawsze charakter personalny i dotyczą powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego. Należy bowiem wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa w związku z art. 179 Konstytucji RP, KRS rozpatruje i ocenia kandydatów do pełnienia urzędu na stanowiskach sędziów oraz przedstawia prezydentowi RP wnioski o powołanie sędziów w Sądzie Najwyższym.

W doktrynie określa się KRS jako organ administracyjno-samorządowo-polityczny (zob. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 2002, s. 579), natomiast w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego rada jest postrzegana jako organ państwa, którego zadania znajdują się w bezpośredniej bliskości władzy sądowniczej (por. wyrok TK z 7 maja 2008 r., sygn. akt SK 57/06, OTK 2008, nr 4, poz. 63). KRS uczestniczy bowiem m.in. w jednym z etapów postępowania nominacyjnego wieńczonego objęciem urzędu sędziego. Sprawy, w których przedmiocie KRS podejmuje uchwały – zwłaszcza w zakresie oceny kandydatów na sędziów – mają zatem charakter publicznoprawny, a postępowanie przed KRS jest swoistego rodzaju postępowaniem typu administracyjnego (zob. wyrok TK z 27 maja 2008 r., sygn. akt SK 57/06, OTK-A 2008/4/63), chociaż art. 2 ustawy o KRS wskazuje, że nie stosuje się do niego przepisów k.p.a., co rodzi wiele wątpliwości i pytań co do charakteru i zakresu działania NSA. Uchwały podejmowane przez KRS w postępowaniach, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy, należy traktować jako podejmowane gremialnie akty władcze dotyczące dostępu do służby publicznej. Tradycyjnie bowiem w doktrynie prawa istotnymi elementami służby publicznej są:

ustalanie przez państwo warunków służby,
jednostronny akt powołujący do służby przy zachowaniu dobrowolności,
trwałość stosunku służbowego,
podporządkowanie,
zwiększone rygory odpowiedzialności i
istnienie pewnych uprawnień czy przywilejów (zob. A. Bartczak-Zaborowska, Publicznoprawne ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej w związku z pełnieniem służby przez funkcjonariuszy publicznych, Lublin 2000).

Z kolei w kontekście dostępu do służby publicznej, jaką jest niewątpliwie służba sędziowska, o roszczeniu o uczestnictwo we władczej działalności państwa charakteryzującym tzw. polityczne publiczne prawa podmiotowe można mówić dopiero wtedy, gdy obywatel spełnił wszystkie ustawowe warunki bycia sędzią oraz został na to stanowisko powołany przez prezydenta RP (zob. W. Jakimowicz Publiczne prawa podmiotowe, Zakamycze 2002, s. 367). Roszczenie to nie istnieje zatem wcześniej, a z publicznego prawa podmiotowego do władczej działalności państwa nie wynika roszczenie o powołanie na stanowisko sędziego (zob. postanowienie NSA z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 857/17, OSP 2018, nr 5, poz. 54). Ponadto, jak słusznie podkreślono w wyroku SN z 8 czerwca 2011 r. (sygn. akt III KRS 6/11, LEX nr 1095942), kandydat na stanowisko sędziego nie ma roszczenia o nabór do służby (por. też wyrok SN z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt III KRS 20/10, LEX nr 786809).

Konstytucyjne prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach nie jest i nie może być rozumiane jako zapewniające przyjęcie do służby publicznej, nie tworzy więc po stronie aplikujących prawa podmiotowego ani nie stwarza roszczenia o charakterze materialnoprawnym, którego przedmiotem byłoby przyjęcie czy to do służby publicznej w ogóle, czy to na konkretne stanowisko w ramach tej służby (w tym stanowisko sędziowskie). Wobec braku usprawiedliwionych treścią przepisów prawa gwarancji dostępu do służby publicznej oraz usprawiedliwionego oczekiwania, że dostęp ten nastąpi, nie jest uzasadnione motywowanie ryzyka wyrządzenia stronie niepowetowanej szkody rezultatem konkursu lub sposobem jego ukształtowania (zdanie odrębne sędziego A. Skoczylasa do postanowienia NSA z 27 września 2018 r., sygn. akt II GW 27/18).

Jakkolwiek postępowanie przed NSA w sprawie uchwał KRS jest postępowaniem cywilnym, to należy pamiętać, iż na gruncie art. 44 ustawy o KRS jest to szczególne postępowanie odwoławcze, które ze swojej istoty musi uwzględniać zarówno ustrojową pozycję KRS, jak i publicznoprawny charakter podejmowanych przez nią uchwał. W świetle art. 184 zd. 1 konstytucji („Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej”) do właściwości sądów administracyjnych należą tylko te sprawy, w których przepisy ustawowe przewidują sądową kontrolę działalności administracji publicznej (zob. postanowienie NSA z 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1314/10). Ponadto sformułowanie, że sądy administracyjne sprawują kontrolę „w zakresie określonym w ustawie”, oznacza, iż ustawodawca ma kompetencje do „uregulowania m.in. środków, jakimi dysponują sądy administracyjne, kontrolując działalność administracji, a także do wskazania form działania administracji, które podlegają kontroli sądowej” (M. Wiącek [w:] M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP, Tom II, Komentarz do art. 184, Warszawa 2018, s. 1101). Kierowane do NSA, a dotyczące uchwały KRS z 28 sierpnia 2018 r. (nr 330/2018), zarzuty odnoszące się do wydania przez prezydenta obwieszczenia o liczbie przewidzianych do objęcia stanowisk sędziego Sądu Najwyższego bez wymaganej kontrasygnaty prezesa Rady Ministrów; wadliwego składu Krajowej Rady Sądownictwa, której wybór został dokonany w sposób sprzeczny z Konstytucją RP; uniemożliwienia wnioskodawcy czynnego (pełnego) udziału w postępowaniu przed radą; niezgodności art. 44 ust. 1b i ust. 4 ustawy o KRS z art. 2 Konstytucji RP wskutek zmiany przepisów w toku postępowania ze skutkiem natychmiastowego działania prawa nowego; niezgodności art. 44 ust. 1b i ust. 4 ustawy o KRS z art. 2 oraz art. 45 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2, z art. 60, z art. 77 ust. 2 i z art. 173 Konstytucji RP, należy więc uznać za wykraczające poza konstytucyjne i ustawowe umocowania Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz mające charakter zarzutów ogólnych ustrojowo i generalnych w ujęciu kompetencyjno-funkcjonalnym, a niepozostających w bezpośredniej korelacji ze sprawami indywidualnymi dotyczącymi powołania kandydatów do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego.