Postanowienie wiceprezesa TSUE z 19 października 2018 r. w sprawie C-619/18 R wywołało w Polsce niemało zamieszania, zarówno ze względu na swoją treść, jak i tryb podjęcia. Nakazano w nim natychmiastowe zawieszenie stosowania przepisów krajowego ustawodawstwa dotyczących obniżenia wieku emerytalnego sędziów Sądu Najwyższego, zaznaczając zarazem, że wywołuje ono skutek retroaktywny.
Sens udzielonej przez TSUE ochrony sprowadził się więc do przejściowego przywrócenia stanu pierwotnego, czyli zachowania sytuacji prawnej, która istniała przed dniem wejścia w życie zakwestionowanych uregulowań.
Działanie trybunału nie ma zatem nic wspólnego z rozumianą tradycyjnie zmianą ustawodawstwa, o której wspomniał minister w Kancelarii Prezydenta RP Paweł Mucha w wywiadzie udzielonym DGP („Nowela ustawy o SN pod okiem Andrzeja Dudy”, 30 października 2018 r.). Celem postępowania w przedmiocie zastosowania środka tymczasowego jest zagwarantowanie pełnej skuteczności przyszłego orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Postępowanie to ma charakter czysto akcesoryjny względem postępowania głównego. Nie stanowi to skądinąd przeszkody do traktowania go jako części postępowania głównego. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem trybunału uruchomienie danego środka nie może ani przesądzać o treści orzeczenia głównego, ani czynić tego rozstrzygnięcia iluzorycznym przez pozbawienie go skuteczności (effet utile) – tak m.in. w postanowieniach z 1 września 2015 r. w sprawach T-235/15 R i T-344/15 R. Postanowienie w przedmiocie zawieszenia wykonania aktu lub innych środków tymczasowych może wyznaczać dzień, z którym środek tymczasowy wygasa (upada). W przeciwnym razie środek ten „wygasa z dniem ogłoszenia wyroku kończącego postępowanie w sprawie” (art. 162 par. 3 regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości, Dz.U. UE L 2012.265.1 ze zm.).
Koncepcja ochrony
W pisemnych motywach postanowienia wiceprezesa TSUE podkreślono, że zapewnienie ochrony tymczasowej, o którą zabiega strona skarżąca, uzależnione jest od spełnienia przesłanki fumus boni juris, tj. stwierdzenia prima facie, z uwzględnieniem elementów faktów i prawa, zasadności takiej ochrony, a z drugiej strony – ustalenia potrzeby pilnego działania po to, aby zapobiec poważnej i nieodwracalnej szkodzie dla interesów UE. Spostrzeżenie to uzupełniono uwagą, że w razie konieczności trybunał rozważy także inne zaangażowane w sprawę interesy. Wypowiadając się w pierwszej z tych kwestii, wskazano, że podniesione w skardze Komisji argumenty nie wydają się, na pierwszy rzut oka, „oczywiście niedopuszczalne albo całkowicie bezpodstawne”. Odrzucono tym samym tezę o niedopełnieniu wymagań fumus boni juris.
Zaprezentowany punkt widzenia koresponduje ściśle z utrwaloną w orzecznictwie luksemburskim koncepcją ochrony, skonkretyzowaną m.in. w postanowieniu TSUE z 3 grudnia 2014 r. w sprawie C-421/14 P-R. Przyjęto w nim, że przesłanka fumus boni iuris jest spełniona, jeżeli na etapie postępowania w przedmiocie środka tymczasowego uwidocznił się „istotny spór prawny lub faktyczny, którego rozstrzygnięcie nie nasuwa się od razu, wobec czego na pierwszy rzut oka skarga w postępowaniu głównym nie jest pozbawiona poważnych podstaw”. Jak podniesiono, „ponieważ celem postępowania w przedmiocie środka tymczasowego jest zagwarantowanie pełnej skuteczności ostatecznego orzeczenia, które ma zapaść w sprawie, aby uniknąć luki w ochronie prawnej zapewnianej przez Trybunał, sędzia orzekający w przedmiocie środków tymczasowych musi ograniczyć się do oceny na pierwszy rzut oka zasadności zarzutów w postępowaniu głównym w celu ustalenia, czy istnieje wystarczająco duże prawdopodobieństwo uwzględnienia skargi w postępowaniu głównym”.
Wykorzystany przez TSUE środek ochrony – zawieszenie stosowania przepisów krajowego ustawodawstwa – dość często stosowany jest w postępowaniach w sprawach o naruszenie prawa UE. Za jego zasadniczą cechę uznaje się to, że „konstytuuje on, choć tylko przejściowo, nowy stan prawny, zaś rozstrzygnięcie co do istoty sprawy ma charakter jedynie deklaratoryjny”. Samo w sobie nie wpływa to na moc obowiązującą krajowego ustawodawstwa, tylko – co charakterystyczne dla mechanizmów prawa unijnego – zawiesza jego skutki.
Osobliwy środek
Radykalizm i daleko idące konsekwencje uruchomienia opisywanego środka, jak też jego osobliwość (fakt, że dalece odbiega on od znanych polskiemu systemowi prawnemu form zabezpieczenia dochodzonych na drodze sądowej żądań i roszczeń) zachwiały kształtowanymi u nas przez lata wyobrażeniami na temat założeń i istoty konstrukcji ochrony tymczasowej, a w szerszym ujęciu: relacji między prawem unijnym i krajowym. Stawiane jest w związku z tym pytanie: czy postanowienie wiceprezesa TSUE ma charakter samowykonalny i stwarza samodzielną podstawę prawną do powrotu sędziów Sądu Najwyższego na zajmowane uprzednio stanowiska?
Wypada odpowiedzieć na nie twierdząco, z pewnym wszakże zastrzeżeniem. Obwarowanie sformułowanego w tym akcie nakazu („Polska musi natychmiast zawiesić stosowanie…”) wyraźną dyspozycją co do charakteru skutków prawnych wywołanych wydaniem postanowienia (wskazanie, że powstają one z mocą wsteczną) podważa logikę wysuwanych, zwłaszcza przez przedstawicieli świata polityki, twierdzeń o potrzebie zainicjowania stosownych zabiegów legislacyjnych w celu przywrócenia stanu istniejącego przed wejściem w życie zaskarżonych do TSUE przepisów (odwrócenia następstw dokonanych zmian ustawodawstwa). Zdaniem niektórych konieczne jest nawet przejście pozbawionych stanowiska sędziów przez obowiązującą procedurę naboru na nie, w tym poddanie się ocenie KRS, a później – woli prezydenta RP, utożsamiane z wyrażeniem przez władze polskie formalnej zgody na przywrócenie sędziów do orzekania.
Czym byłyby – w sytuacji bezwzględnego związania polskich władz – jednoznacznym w swej treści postanowieniem TSUE takie działania? Trudno oprzeć się wrażeniu, że wyłącznie grą pozorów, posunięciem fasadowym i jednocześnie próbą zdezawuowania rzeczywistej roli trybunału. Zachowania takie wystawiałyby na szwank autorytet państwa i jego organów, kształtując fałszywy i niemający odbicia w faktach obraz suwerenności. Odrębną rzeczą jest podejmowanie wysiłków zmierzających do prawidłowego wykonania zapadłego postanowienia i poszanowania intencji, które legły u jego podstaw, np. przez zapewnienie środków budżetowych na wypłatę uposażeń sędziowskich i organizację miejsca pracy lub ustalenie statusu sędziów, którzy przekroczą 65. rok życia w trakcie postępowania przed TSUE. Prawidłowe zastosowanie się do postanowienia trybunału nie obędzie się zapewne bez podejmowania tego rodzaju, niejednorodnych pod względem natury prawnej i wyłamujących się z ram prostej kwalifikacji, działań. Nieporozumieniem byłoby jednak przypisywanie im znamion czynności kształtujących już określony przez ten organ stan prawny albo wprowadzających w nim zmiany. Warto przy okazji zasygnalizować, że wbrew temu, co sądzi minister Paweł Mucha, Polsce nie wyznaczono miesięcznego terminu do wykonania nakazu TSUE, zobowiązując ją natomiast do poinformowania w tym terminie Komisji, jak również przekazywania jej co miesiąc informacji „o wszystkich środkach podjętych albo planowanych w celu pełnego zastosowania się do postanowienia”.
Z doniesień medialnych wynika, że z krytyką osób pełniących najwyższe urzędy w państwie spotkało się wydanie postanowienia w przedmiocie ochrony tymczasowej jednoosobowo, przez wiceprezesa TSUE, bez zapoznania się z argumentacją (wysłuchania) jednej ze stron sporu. Odnosząc się do tych, podtrzymanych także przez ministra Pawła Muchę, zastrzeżeń, trzeba zauważyć, że w myśl art. 161 par. 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości, w sprawie z wniosku o przyznanie ochrony tymczasowej prezes orzeka samodzielnie lub natychmiast przekazuje ów wniosek trybunałowi. W drugiej z wyróżnionych sytuacji TSUE orzeka „natychmiast po zapoznaniu się ze stanowiskiem rzecznika generalnego” (art. 161 par. 3).
Czynnik czasu
Standardem w postępowaniu przed trybunałem jest rozpatrywanie wniosków o udzielenie ochrony, o której mowa, jednoosobowo – przez wiceprezesa tego organu – ze względu na to, że rozstrzygnięcie nie cierpi zwłoki (występuje niebezpieczeństwo powstania trudnych do odwrócenia skutków). Decydujący jest w tym przypadku czynnik czasu, który w orzecznictwie TSUE eksponuje się, operując pojęciami „pilnego charakteru sprawy”, „pilnej potrzeby wydania postanowienia” lub ogólnie „pilności”. Trybunał nie ukrywa, że „niezależnie od tego, jak ważkie jest fumus boni iuris, nie może ono zastąpić braku pilnego charakteru”. Wykazanie stanu zagrożenia poważną i nieodwracalną szkodą obciąża skarżącego (tak m.in. w postanowieniu z 19 lipca 2016 r. w sprawie T-131/16 R). Stosownie zaś do art. 160 par. 5 wspomnianego regulaminu wniosek o ochronę „doręcza się stronie przeciwnej, której prezes wyznacza krótki termin na przedstawienie uwag na piśmie lub ustnie”.
Prezes TSUE ocenia ponadto, czy należy postanowić o przeprowadzeniu postępowania dowodowego (art. 160 par. 6). Jest on władny uwzględnić wniosek także „przed przedstawieniem uwag przez stronę przeciwną. Postanowienie to może następnie zostać zmienione lub uchylone, również z urzędu” (art. 160 par. 7). Realizacja dyrektywy natychmiastowego działania w sprawie zakwalifikowanej jako „pilna” nie naraża wobec tego na uszczerbek interesów strony przeciwnej w stosunku do wnioskodawcy. Może ona ex post (po wydaniu postanowienia ochronnego) wyłożyć swoje racje i doprowadzić do weryfikacji zajętego wcześniej stanowiska. Następstwem takiego zachowania byłoby np. zastosowanie łagodniejszego środka ochrony albo zrezygnowanie z niego w ogóle bądź w jakimś zakresie. Niezależnie od tego, na wniosek strony postanowienie może zostać w każdej chwili zmienione lub uchylone z uwagi na zmianę okoliczności (art. 163). Polski nie pozbawiono prawa do wysłuchania, wyznaczając termin posiedzenia w sprawie środków ochrony tymczasowej na 16 listopada 2018 r., co – jak się wydaje – powinno rozwiewać wszelkie wątpliwości co do rzetelności prowadzonego przed TSUE postępowania.