Zgodnie z art. 144 ust. 1 i 2 Konstytucji Prezydent, realizując swoje konstytucyjne i ustawowe obowiązki, wydaje akty urzędowe, które dla swojej ważności wymagają podpisu Prezesa Rady Ministrów (kontrasygnata). Konstytucja ustanawia domniemanie kontrasygnaty aktów urzędowych Prezydenta, co oznacza, że dla ważności wymagają jej wszystkie akty urzędowe z wyjątkiem wyraźnie wskazanych w Konstytucji. Obowiązki i uprawnienia Prezydenta wyłączone spod obowiązku uzyskania kontrasygnaty (prerogatywy) wskazane są wyraźnie w art. 144 ust. 3 Konstytucji.

Spośród 30 prerogatyw Konstytucja wymienia m.in. powoływanie sędziów (art. 144 ust. 3 pkt 17). Od wielu lat zarówno w nauce prawa konstytucyjnego, jak i praktyce funkcjonowania urzędu Prezydenta, nie budziło wątpliwości, że wydawanie wszelkich aktów urzędowych, które nie są ścisłą realizacją prerogatyw, wymaga kontrasygnaty, a treść prerogatyw nie może być interpretowana w sposób rozszerzający, ani uzupełniana w drodze ustawowej. Tak ukształtowany ład konstytucyjny funkcjonował w sposób niezakłócony przez dziesięciolecia i sprawdzał się nawet w warunkach tzw. kohabitacji, gdy premier i Prezydent wywodzili się z różnych obozów politycznych i w sposób naturalny mógł powstawać między nimi spór.

Standardy konstytucyjne i rzetelna wiedza prawnicza w takich przypadkach zawsze jednak – jak dotąd – miały pierwszeństwo. Dlatego też o możliwości uchybienia przez Prezydenta obowiązkowi uzyskania kontrasygnaty konstytucjonaliści mówili jedynie teoretycznie, jak o sytuacji całkowicie nierealnej w państwie o wysokiej kulturze konstytucyjnej. Charakteryzując taką sytuację prof. P. Sarnecki pisał: „kontrasygnata aktów urzędowych prezydenta wymagana jest dla ich „ważności” – tzn. że skutki, przewidziane przez prawo jako konsekwencje wydania danego aktu urzędowego, zaczynają występować dopiero po jego podpisaniu przez premiera.

Reklama

Akt niekontrasygnowany skutków takich nie wywiera, choćby nawet Kancelaria Prezydenta spowodowała ich rozesłanie, doręczenie, zawiadomienie itp. Organom zobowiązanym do realizacji aktów prezydenta nie wolno realizować aktów niekontrasygnowanych, podmioty „uprawnione” na ich podstawie nie mogą podnosić żadnych roszczeń, akty te nie mogą być ogłaszane w oficjalnych organach publikacyjnych itd.” (P. Sarnecki, komentarz do art. 144 Konstytucji RP, red. L. Garlicki, Warszawa 1999 r., s. 4). Wydanie przez Prezydenta niekontrasygnowanego aktu urzędowego, który nie jest prerogatywą, powoduje zatem, że jest on z mocy Konstytucji dotknięty bezwzględną nieważnością, podobnie jak nieważne są wszelkie działania podjęte na jego podstawie, a także skutki tych działań w przyszłości.

Reklama

W dniu 8 grudnia 2017 r. z inicjatywy Prezydenta uchwalono ustawę o Sądzie Najwyższym (dalej: Ustawa o SN). Ustawa ta jest najgorszym aktem prawnym, z jakim spotkałem się w dotychczasowej pracy zawodowej. Na ocenę tę ma wpływ nie tylko treści normatywna tej ustawy, której wiele norm rażąco narusza podstawowe standardy państwa prawnego, podziału władz i niezależności wymiaru sprawiedliwości (zob. np. opinie i analizy prawnicze przedstawione w toku prac legislacyjnych – druk sejmowy 2003), ale także fakt, że Trybunał Konstytucyjny od pewnego czasu utracił z pola widzenia Konstytucję, a co za tym idzie nie sposób rzetelnie ocenić konstytucyjności Ustawy o SN i usunąć niekonstytucyjnych norm z systemu prawnego. Ustawa ta zatem trwa i wywołuje skutki prawne, które niszczą wymiar sprawiedliwości. Obraz ten dopełnia sposób stosowania Ustawy o SN przez Prezydenta, który nowe kompetencje i zadania, przynależne dotychczas I Prezesowi Sądu Najwyższego, realizuje z pominięciem formy właściwej dla aktów urzędowych Prezydenta i obowiązku uzyskania kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów.

W dniu 11 września 2018 r. Prezydent, działając na podstawie art. 111§1 Ustawy o SN, wydał postanowienie, w którym wyraził zgodę na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego przez 5 sędziów SN i 21 sędziów NSA. Postanowienie to nie uzyskało kontrasygnaty premiera, gdyż – zdaniem kancelarii Prezydenta – mieści się ono w ramach prerogatywy Prezydenta. Następnie w dniu 12 września 2018 r. Prezydent powiadomił 7 sędziów SN o przejściu w stan spoczynku. Wcześniej – realizując obowiązek wskazany w art. 39 Ustawy o SN – Prezydent podobne powiadomienia przesyłał także sędziom SN, którzy nie złożyli wniosków o dalsze pełnienie urzędu lub złożyli je po termie. W świetle Konstytucji postanowienie Prezydenta z 11 września br. należy jednak, z uwagi na brak wymaganej kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów, uznać za akt nieważny. Wszyscy sędziowie, którzy złożyli wnioski w trybie art. 111 Ustawy o SN lub zgłosili bezpośrednio na podstawie Konstytucji gotowość dalszego orzekania powinni zatem pozostać w służbie czynnej do czasu wydania przez Prezydenta prawidłowego postanowienia w tej sprawie.

W związku z wadliwym wydaniem postanowienia powstał stan niepewności co do statusu prawnego sędziów SN i NSA, który jest szkodliwy dla wymiaru sprawiedliwości. Niepewność tę pogłębia dodatkowo wadliwy sposób realizacji przez Prezydenta obowiązków wskazanych w art. 39 Ustawy o SN. Ustawodawca w przepisie tym zobowiązuje Prezydenta do „stwierdzenia” dnia przejścia sędziego w stan spoczynku. Prezydent obowiązek ten stara się jednak realizować w formie „zawiadomienia”, które w świetle Konstytucji nie jest aktem urzędowym Prezydenta. Obowiązek, o którym mowa w art. 39 Ustawy o SN, powinien być prawidłowo realizowany w formie aktu urzędowego Prezydenta, tj. kontrasygnowanego postanowienia, w którym stwierdza się dzień przejścia sędziego w stan spoczynku. Ustawa o SN w art. 39 wyraźnie mówi bowiem o stwierdzeniu przez Prezydenta dnia przejścia sędziego SN w stan spoczynku, a nie o wysłaniu w tym zakresie zawiadomienia. Do czasu prawidłowego wydania postanowienia Prezydenta stwierdzającego dzień przejścia w stan spoczynku, status prawny wielu sędziów SN pozostaje co najmniej niejasny. Ustawa o SN stwierdza wprawdzie, że sędzia przechodzi w stan spoczynku z mocy ustawy, jednak dzień przejścia w stan spoczynku ma wskazać Prezydent, który uczynił to jednak w sposób nieważny.

Problem braku koniecznej kontrasygnaty pod wymagającymi tego aktami urzędowymi Prezydenta pojawia się po raz pierwszy w praktyce konstytucyjnej, jednak w tej kadencji wystąpił on już kilkakrotnie. W dniu 24 maja 2018 r. Prezydent wydał obwieszczenie o wolnych stanowiskach w Sądzie Najwyższym (M.P. poz. 633 ), w którym ogłosił nabór na 44 stanowiska sędziego Sądu Najwyższego. Obwieszczenie to zostało wydane bez kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów, po miesięcznym sporze kancelarii Prezydenta i kancelarii premiera, co do zasadności jej uzyskania. W dniu 10 sierpnia 2018 r. Prezydent wydał kolejne niekontrasygnowane obwieszczenie o 11 wolnych stanowiskach sędziowskich w Sądzie Najwyższym (M.P. poz. 831). Obowiązek uzyskania kontrasygnaty dla ważności obwieszczeń Prezydenta, wydawanych na podstawie art. 31§1 Ustawy o SN, nie budzi jednak wątpliwości. Wbrew stanowisku kancelarii Prezydenta w żaden sposób nie można bowiem przyjąć, by realizacja tego zadania mieściła się w ramach prerogatywy powoływania sędziów. Sama kancelaria zresztą nie jest w swojej argumentacji spójna, zwracając się – w tym przypadku słusznie – do premiera o kontrasygnatę postanowień o powołaniu asesorów sądowych, którzy na mocy ustawy pełnią obowiązki sędziego (M.P. z 2017 poz. 503, 595 i 596).

Biorąc pod uwagę, że w przestrzeni publicznej zostały już zaprezentowane argumenty przemawiające za koniecznością uzyskania kontrasygnaty w odniesieniu do wskazanych obwieszczeń Prezydenta (zob. prof. M. Florczak – Wątor, Sąd Najwyższy w wątpliwym składzie, Rzeczpospolita 14-15.08.2018, M. Florczak – Wątor, T. Zalasiński, Opinia prawna, dostępna poprzez stronę internetową Stowarzyszenia Iustitia), nie ma zatem potrzeby ich powielania w tym miejscu. Tym bardziej, że o analogicznej sytuacji, dotyczącej jednak KRRiT, orzekł także Trybunał Konstytucyjny w sprawie K 4/06. Błąd w zakresie pominięcia kontrasygnaty jest tu zatem oczywisty. Uwagi te pozostają także aktualne w odniesieniu do postanowień Prezydenta wydawanych na podstawie art. 111§1 i „zawiadomień” stanowiących próbę realizacji obowiązku wynikającego z art. 39 Ustawy o SN.

Rodzi się zatem pytanie o konsekwencje i skutki dla funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości wydawania przez Prezydenta aktów urzędowych we wskazany wyżej wadliwy sposób. Sankcja przewidziana w Konstytucji w takich wypadkach jest bezwzględna, nieważność obejmuje akty urzędowe oraz wszelkie ich konsekwencje. W przypadku obwieszczeń o wolnych stanowiskach sędziów SN konsekwencją będzie nieważność wyboru 55 sędziów. W takim przypadku Krajowa Rada Sądownictwa powinna umorzyć postępowanie wszczęte wadliwie przez Prezydenta z uwagi na niedopuszczalność podjęcia uchwały w sprawie indywidualnej (art. 41 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa) i poczekać na prawidłowej obwieszczenie o wolnych stanowiskach w Sądzie Najwyższym. W przeciwnym razie może dojść do sytuacji, w której w Sądzie Najwyższym, obok prawidłowo wybranych sędziów, będzie zasiadało 55 sędziów wybranych nieważnie. Prowadzenie przez nich działalności orzeczniczej pociągnie za sobą kolejne problemy prawne i wątpliwości co do ważności rozstrzygnięć, w których brali udział.

W przypadku sędziów SN, o których przejściu w stan spoczynku przesądza art. 111 ustawy o SN (przepis w mojej ocenie głęboko niekonstytucyjny) powstaje z kolei stan niepewności co do statusu zawodowego z uwagi na brak prawidłowego stwierdzenia daty ich przejścia w stan spoczynku. Skutki takiego stanu rzeczy – zważywszy zadania i funkcje Sądu Najwyższego (nadzór judykacyjny nad sądami powszechnymi) – będą znacznie dotkliwsze niż w przypadku Trybunału Konstytucyjnego. Stajemy bowiem przed ryzykiem paraliżu nie tylko działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego, ale także całego wymiaru sprawiedliwości.