Subskrybuj nas na Youtube
Podczas gdy od ponad dwóch lat cała Polska żyje aferą reprywatyzacyjną w Warszawie, nawet dziś w wyniku postępowań administracyjnych dotyczących wniosków byłych właścicieli nieruchomości zwracane są im szkoły, żłobki i tereny zieleni miejskiej. Nie chodzi tu jednak o postępowania dekretowe prowadzone w Warszawie w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, lecz o wnioski byłych właścicieli o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, w trybie art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 121, dalej u.g.n.), które dotyczą całej Polski.
Jak to możliwe?
Artykuł 136 ust. 3 u.g.n. stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z odpowiednim wnioskiem występuje się do starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem oddania nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej.
Z kolei w myśl art. 137 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu lub pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.
Kłopotliwy stan zawieszenia
Powstaje jednak pytanie, czy w ogóle tego typu regulacje powinny istnieć, skoro nieruchomość, zgodnie z obowiązującym prawem wywłaszczeniowym, została nabyta przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Wydaje się, że przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości powinny zostać w całości wyeliminowane z porządku prawnego, a przynajmniej powinny zostać ograniczone do niezbędnego minimum. Możliwość złożenia przez byłych właścicieli wniosków o zwrot wywłaszczonych nieruchomości powoduje jedynie powstanie zawieszenia, podczas którego aktualny właściciel nieruchomości nie może swobodnie dysponować swoją własnością.
W przypadku zaniechania realizacji celu wywłaszczenia podmiot publiczny powinien mieć swobodę i możliwość wykorzystania nieruchomości na inny cel publiczny lub jej zbycia
Z punktu widzenia inwestycyjnego nieruchomość taka także obarczona jest istotnym ryzykiem prawnym, które wyklucza ją z obrotu rynkowego albo inwestycję w nią czyni potencjalnie niebezpieczną.
Byli właściciele nieruchomości wywłaszczonych bardzo chętnie występują z wnioskami o ich zwrot, gdyż samo wystąpienie z takim żądaniem nie powoduje po ich stronie powstania żadnych obciążeń finansowych (w postępowaniu administracyjnym brak jest opłat od wniosków lub też są one symboliczne). W przypadku orzeczenia zwrotu nieruchomości wnioskodawca ma oczywiście obowiązek oddania otrzymanych pieniędzy, lecz w wysokości zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Tym samym można otrzymać zwrot prawa własności nieruchomości, płacąc za nią około 10 proc. jej obecnej wartości (tyle bowiem wynosi wysokość zwracanego zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego w czasach PRL). Dlatego też mechanizm występowania z wnioskami o zwrot nieruchomości stał się tak bardzo atrakcyjny dla byłych właścicieli.
Sądowa nadinterpretacja
Niestety nie obyło się przy okazji bez sądowej nadinterpretacji przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Kluczowe bowiem dla całego postępowania jest ustalenie, czy dana nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. A nieruchomość powinna zostać uznana za zbędną zawsze, gdy w siedmioletnim przedziale czasowym nierozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia lub gdy po upływie 10 lat cel ten został zrealizowany. Tym samym jeżeli na wywłaszczonej nieruchomości wybudowano budynek użyteczności publicznej (szkoła, żłobek, szpital itp., ale też osiedle mieszkaniowe), lecz rozpoczęto budowę po upływie siedmiu lat od wywłaszczenia lub nie zakończono budowy po upływie 10 lat od wywłaszczenia, wówczas konieczny jest zwrot nieruchomości. Nie ma przy tym możliwości uniknięcia zwrotu nieruchomości w naturze – ustawodawca nie przewidział możliwości wypłacania odszkodowania pieniężnego. W ten sposób obiekty użyteczności publicznej, podobnie jak w postępowaniach dekretowych, stają się własnością prywatną.
Ustawodawca, wprowadzając w ustawie o gospodarce nieruchomościami upływ siedmiu lub 10 lat od wywłaszczenia jako jedyne przesłanki zbędności nieruchomości, zupełnie nie wziął pod uwagę tego, że w okresie PRL, a w szczególności w latach 80. ubiegłego wieku, w wyniku zapaści gospodarczej większość inwestycji infrastrukturalnych została opóźniona lub w ogóle niezrealizowana. W poprzednich ustawach wywłaszczeniowych (np. art. 74 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości czy art. 34 ustawy z 2 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości) pojęcie zbędności zostało uregulowane ogólnie i pozostawiało organom administracji publicznej na dowolność w tej kwestii. Skutkowało to tym, że zwracano byłym właścicielom jedynie te nieruchomości, które nie były potrzebne inwestorowi publicznemu. Nie było więc przypadków zwracania nieruchomości zabudowanych np. żłobkami i szkołami.
Który plan był właściwy?
Sama możliwość uzyskania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powoduje też spór na linii inwestor – były właściciel nieruchomości co do tego, czy na całej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia, czy tylko na jej części. Nie ma przy tym znaczenia, czy na pozostałej części został zrealizowany inny cel publiczny. Ma to szczególne znaczenie przy dużych inwestycjach infrastrukturalnych realizowanych w PRL – zakładach przemysłowych czy też osiedlach mieszkaniowych. Inwestycje te realizowane były na podstawie planów realizacyjnych, które precyzyjnie określały co do metra lokalizacje poszczególnych składników inwestycji. W czasie realizacji inwestycji plany realizacyjne mogły być modyfikowane (np. nie było sensu budować kotłowni osiedlowej w sytuacji, gdy osiedle miało zostać podłączone do sieci ciepłowniczej z wybudowanej w trakcie budowy osiedla elektrociepłowni – wówczas zamiast kotłowni budowano np. osiedlowy pawilon handlowy czy też żłobek, szkołę albo przychodnię).
Z uwagi na upływ czasu oraz zmiany ustrojowe obecnie często nie sposób ustalić, który plan realizacyjny był ostateczną wersją realizacji celu wywłaszczenia. Tymczasem byli właściciele wskazują na pierwotny plan realizacyjny zatwierdzony decyzją lokalizacji celu publicznego, zupełnie ignorując jego kolejne wersje.
Dlatego też warto zastanowić się, czy regulacje dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości są w ogóle potrzebne. Skoro podmioty publiczne nabyły daną nieruchomość w drodze wywłaszczenia za odszkodowaniem (które powinno odpowiadać wartości wywłaszczonej nieruchomości), to nie ma powodu, aby w przypadku zaniechania inwestycji uruchamiać całe postępowanie dotyczące zwrotu nieruchomości. Podmiot publiczny w przypadku zaniechania realizacji celu wywłaszczenia powinien mieć swobodę. I móc wykorzystać nieruchomość na inny cel publiczny lub ją zbyć.
Krok w dobrym kierunku
Od grudnia 2017 r. trwają prace związane z projektem Ministerstwia Inwestycji i Rozwoju w sprawie nowelizacji przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W założeniu przede wszystkim chodzi o ograniczenie skali roszczeń dotyczących zwrotów wywłaszczonych nieruchomości. Resort postuluje m.in. wprowadzenie 20-letniego terminu na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Z całą pewnością jest to krok w dobrym kierunku. Już samo wprowadzenie ograniczenia czasowego do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości uwolni zdecydowaną większość nieruchomości od roszczeń.
Dodatkowo 27 lipca 2018 r. Senat podjął uchwałę w sprawie wniesienia do Sejmu projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, który dostosowuje zasady zwrotu nieruchomości do dwóch wyroków Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt SK 24/16 i SK 39/15). Może warto rozważyć, czy cała procedura administracyjnego zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie jest po prostu zbędna.
