Subskrybuj nas na Youtube
Za nami referendum konsultacyjne w sprawie budowy Centralnego Portu Komunikacyjnego na terenie gminy Baranów, które odbyło się 17 czerwca 2018 r. Przy frekwencji na poziomie 47 proc. (1932 osób), 84 proc. uczestników głosowania opowiedziało się przeciw lokalizacji portu na terenie gminy, a 94,2 proc. uznało, że przepisy specustawy są niekorzystne dla mieszkańców. Tym samym po raz pierwszy na szeroką skalę dokonano oceny regulacji wywłaszczeniowo-odszkodowawczych obowiązujących w naszym kraju.
Odszkodowanie słuszne, czyli… niepełne
Ustawa z 29 grudnia 1989 r. o zmia nie Konstytucji Polskiej Rzeczy pospolitej Ludowej (Dz.U. z 1989 r., nr 75, poz. 444) wprowadziła konstytucyjną zasadę „słusznego odszkodowania”. Niemal identyczny zapis znajduje się w art. 21 obecnie obowiązującej konstytucji z 1997 r.: „Rzecz pospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem”. Trybunał Konstytucyjny dość szybko, bo już w orzeczeniu z 8 maja 1990 r., sygn. akt K 1/90, przyjął, że „słuszne odszkodowanie – to odszkodowanie sprawiedliwe. Sprawiedliwe odszkodowanie jest to jednocześnie odszkodowanie ekwiwalentne, bowiem tylko takie nie narusza istoty odszkodowania za przejętą własność”.
Z kolei w orzeczeniu z 19 czerwca 1990 r., sygn. akt K 2/90, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „odszkodowanie stanowić powinno ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości, czyli powinno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości. Trybunał Konstytucyjny uwzględnił to, że w warunkach państwa gwarantującego swobodę działalności gospodarczej, a więc przyjmującego gospodarkę rynkową, pojęcie słusznego odszkodowania sprowadza się przede wszystkim do kategorii ekonomicznych. W warunkach natomiast demokratycznego państwa prawnego ujmowanie słusznego odszkodowania w kategoriach prawnych sprowadza się do zasady ekwiwalentności, tzn. w przypadku wywłaszczenia – do stworzenia wywłaszczonemu właścicielowi możliwości odtworzenia rzeczy przejętej przez państwo”. Z przytoczonych powyżej orzeczeń wyłania się zasada pełnego odszkodowania.
Jednakże z czasem Trybunał Konstytucyjny zmodyfikował swoją linię orzeczniczą w zakresie definicji konstytucyjnego pojęcia „słusznego odszkodowania”. O ile w wyroku z 14 marca 2000 r., sygn. akt P 5/99, podtrzymał swoją dotychczasową linię orzeczniczą, o tyle w wyroku z 23 września 2003 r., sygn. akt K 20/02, po raz pierwszy uznał, że „rekompensata musi odpowiadać kryterium »słuszności«, co nie oznacza, że musi ona być »pełna«. Konstytucji znane jest bowiem różnicowanie zakresu skutków odszkodowawczych – co do zasady, na co wskazuje istnienie art. 21 ust. 2. Ten przepis zresztą dotyczy szkód wyrządzonych działaniem nienaruszającym prawa. Tym niemniej sama idea niepełnego odszkodowania nie jest konstytucji obca. Nie można zatem twierdzić, że sam fakt braku pełności odszkodowania jako taki jest niekonstytucyjny”. Taka interpretacja pojęcia „słuszne odszkodowanie” obowiązuje do dziś (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 marca 2017 r., sygn. akt 14/A/2017).
Odszkodowanie rynkowe, czyli…?
Niezależnie od konstytucyjnego zapisu dotyczącego „słusznego” odszkodowania, w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 1997 r., nr 115, poz. 741 ze. zm.; dalej u.g.n.) zawarte zostało pojęcie „wartości rynkowej” nieruchomości. Zgodnie z art. 134 u.g.n. podstawą ustalenia wysokości odszkodowania jest wartość rynkowa nieruchomości.
Dlatego też pojęcie odszkodowania odpowiadającego wartości rynkowej nieruchomości jest bardziej atrakcyjne. Jednak problem zaczyna się, gdy analizujemy szczegóły wyceny nieruchomości sporządzanej w formie operatu szacunkowego. Zazwyczaj nie ma problemu przy ustaleniu rodzaju, położenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia czy stanu nieruchomości wycenianej. Kluczowym aspektem jest określenie aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami. Ten z pozoru prosty wskaźnik ma decydujące znaczenie dla końcowej wyceny nieruchomości i jego prawidłowe ustalenie stanowi największy kłopot. Rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.) daje rzeczoznawcy majątkowemu dość dużą dowolność w doborze tzw. cen transakcyjnych, które mają być przedmiotem obrotu rynkowego. W ten sposób wycena może być w dość łatwy sposób zawyżona lub zaniżona. Wystarczy uznać, że każda transakcja zbycia nieruchomości jest rynkowa, by dopuścić do wyceny transakcje sprzedaży nieruchomości dokonywanych w nie do końca rynkowych sytuacjach, jak np. sprzedaż nieruchomości na preferencyjnych warunkach gminie w zamian za wybudowanie drogi itp. Wówczas możliwe będzie przyjęcie do wyceny transakcji na poziomie kilku złotych za metr kwadratowych działki w dużym mieście, a nawet w Warszawie. Wycena nieruchomości zawsze będzie więc dość subiektywna i w zależności od aktywności stron postępowania będzie odpowiednio modyfikowana. Inwestor będzie chciał zapłacić jak najmniej, natomiast wywłaszczany będzie chciał otrzymać jak najwięcej.
Powstaje więc generalne pytanie: jakie powinno być odszkodowanie? I to pytanie pewnie zadają sobie decydenci zaangażowani obecnie w realizację Centralnego Portu Komunikacyjnego, ale też mieszkańcy gmin wskazanych jako potencjalna lokalizacja tej inwestycji. Trzeba pamiętać, że CPK jest planowany od zera i jego lokalizacja nie wynika, jak przy inwestycjach liniowych, z zastanych założeń planistycznych czy czystej praktyczności (wiadomo, że nikt z nas nie lubi jeździć po krętych autostradach, które zwiększają ryzyko wypadku). W tej sytuacji nie może być mowy o standardowym podejściu, takim jak przy innych wywłaszczeniach. To inwestycja, która dotknie setki, a może i tysiące ludzkich życiorysów i warto byłoby opracować regulacje, które zapewnią odpowiednią rekompensatę osobom dotkniętym wywłaszczeniem całego dorobku życia.
Uważam, że w przypadku wywłaszczeń, a w szczególności w przypadku wywłaszczeń powierzchniowych, tzn. dotyczących całych wsi, ustawodawca powinien stworzyć takie regulacje prawne, które zminimalizują poczucie krzywdy właścicieli nieruchomości. Wystarczy wyobrazić sobie, co pomyślelibyśmy, gdyby ktoś dziś powiedział nam, że w ciągu kilku tygodni musimy się wyprowadzić ze swojego domu czy mieszkania, które następnie zostanie wyburzone. Obecne procedury ustalania odszkodowań doprowadzają do patologicznych wręcz sytuacji. Jeśli bowiem ktoś kupił dwa lata temu działkę na kredyt, to w wyniku wywłaszczenia nie będzie w stanie spłacić długu, gdyż odszkodowanie wyniesie maksymalnie ok. 80 proc. ceny zakupu nieruchomości. W przypadku wybudowania domu czy innego budynku na nieruchomości, różnica pomiędzy kosztami budowy a odszkodowaniem będzie jeszcze większa.
Warto zmienić zasady
Mieszkańcy terenów wskazanych jako proponowana lokalizacja Centralnego Portu Lotniczego w ciągu ostatnich kilku lat przeszli procedury wywłaszczeniowe w ramach specustawy drogowej przy budowie autostrady A-2, modernizacji linii kolejowych czy modernizacji linii energetycznych, więc z własnego doświadczenia wiedzą, że wywłaszczenie, poza elementami stricte emocjonalnymi, niesie za sobą także realne straty materialne, których nawet bonusy odszkodowawcze nie są w stanie rekompensować. Stąd też zapewne ich niechęć do samej inwestycji, ale też nieufność do zapowiedzi rządzących dotyczących odszkodowań. Dlatego czas, aby rządzący zauważyli problem i dokonali zmian przepisów odszkodowawczych, w szczególności w sytuacji, gdy inwestycja realizowana jest od podstaw na nowym terenie w ramach wywłaszczeń powierzchniowych (zazwyczaj będą to budowy lotnisk, sztucznych zbiorników wodnych, elektrowni itp.) i będzie dość mocno oddziaływać na swoje sąsiedztwo. Mówiąc wprost: wywróci życie okolicznych mieszkańców, nawet tych niewywłaszczonych, do góry nogami.
Może warto byłoby zmienić zasady ustalania odszkodowań. Jeśli rząd boi się spekulacji nieruchomościami przeznaczonymi do wywłaszczenia (choć ciężko w dobie gospodarki wolnorynkowej uznać to za problem), to niech wprowadzi zasadę pierwokupu nieruchomości zbywanych na terenie objętym wstępną lokalizacją inwestycji (mamy takie „wstępne” lokalizacje zarówno w przypadku Centralnego Portu Komunikacyjnego, jak i elektrowni atomowej czy gazociągu Baltic Pipe). Alternatywnym rozwiązaniem byłaby możliwość wprowadzenia sztywnych cen nieruchomości na obszarze objętym wstępną lokalizacją, na wzór wycen nieruchomości dokonywanych przed nastaniem ery operatów szacunkowych, które zamiast urealnić wycenę, wprowadzają do postepowań odszkodowawczych jedynie chaos i niepewność.
Wprowadzenie każdego z tych mechanizmów pozwoli na wyeliminowanie spekulacji ziemią, natomiast da możliwość inwestorowi zwiększenia wypłacanych kwot odszkodowań, a to powinno być celem zmian. Koszty społeczne obecnych regulacji wywłaszczeniowo-odszkodowawczych są zbyt duże i budzą uzasadniony opór osób, które mają być potencjalnie wywłaszczone. Sam koszt nabycia nieruchomości jest dość mało znaczącą pozycją w skali całego przedsięwzięcia. Według założeń pełnomocnika rządu ds. budowy Centralnego Portu Komunikacyjnego koszt budowy wyniesie ok. 31–35 mld zł, a nabycia 3000 ha nieruchomości, na których zostanie zrealizowana inwestycja, to ok. 240 mln zł. Jednakże rząd wskazuje, że gotów jest ponieść wyższe koszty. I mam nadzieję, że tym razem odszkodowania będą godziwe, a obywatele będą ze zrozumieniem przekazywali państwu swoje nieruchomości pod tę kluczową inwestycję infrastrukturalną. W końcu to rząd zapukał do ich domów w celu wywłaszczenia.
