Ustawa o Sądzie Najwyższym w dalszym ciągu wymaga pilnych zmian, co zaakcentował Sąd Najwyższy w wydanej uchwale
Reklama
Zgromadzenie Ogólne Sędziów Sądu Najwyższego, działając na podstawie art. 17 par. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (dalej: ustawa o SN), podjęło 29 maja uchwałę, w której podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko co do oceny zmian wprowadzonych w ustawach dotyczących wymiaru sprawiedliwości, jednocześnie stwierdzając, że:
  • ustawowe obniżenie wieku przejścia w stan spoczynku urzędujących obecnie sędziów Sądu Najwyższego jest niezgodne z art. 180 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Jednocześnie w uchwale oceniono, że zmiany wprowadzone ustawami uchwalonymi przez parlament po wejściu w życie ustawy z 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym nie usuwają wskazanych, a także innych naruszeń Konstytucji RP sygnalizowanych w dotychczasowych uchwałach Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Sądu Najwyższego.
Jak się wydaje, po stronie obozu postulującego konieczność reformy wymiaru sprawiedliwości istnieje wola ustabilizowania sytuacji, która jako konflikt o charakterze wewnętrznym nie sprzyja narodowej racji stanu. Należy jednak uczciwie przyznać, że poprawki zgłaszane do nowej ustawy o Sądzie Najwyższym skupiały się m.in. na instytucji skargi nadzwyczajnej – środka celnie wypełniającego pewną lukę w zakresie istniejących środków kontroli nadzwyczajnej – ale nie dawały asumptu do rozwiązania tych problemów, które pozostają kością niezgody między judykaturą a obozem reformatorskim. Sytuację można więc oceniać – i takie poglądy (szczęśliwie) się pojawiają – nie tylko jako kryzys normatywny, lecz przede wszystkim poważny kryzys komunikacji. Jak wielokrotnie wskazywałem na tych łamach, gdyby wymiar sprawiedliwości był przez społeczeństwo odbierany inaczej, żadna siła polityczna nie byłaby w stanie podjąć działań, które w ocenie znacznej części komentatorów mają tak radykalny charakter, a według Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Sądu Najwyższego łamią wręcz ustawę zasadniczą („Przeciw skrajnościom: niewolnicy tekstu czy tłumacze prawa?”, DGP z 2 stycznia 2018 r.).
Najważniejsze jest jednak nie obrażanie się na społeczeństwo, za to szersza refleksja elit prawniczych nad procesami stosowania prawa i rozstrzygnięciami, które trzeba oceniać w kontekście społecznym. Prawdą jest, że żaden sędzia nie może wydawać orzeczeń na podstawie woli ludu, bo sąd przestaje wówczas być sądem, a staje się ludowym trybunałem. Warto jednak przypomnieć, że stosowanie prawa (jak i samo prawo) jest zjawiskiem społecznym i nie może być całkowicie oderwane od społecznie przyjętych zasad moralnych i zdrowego rozsądku. Z kolei ustawodawca winien respektować zasady przyzwoitej i właściwej legislacji, co kryzys z ostatnich dwóch lat boleśnie uwypuklił.
Nie opowiadając się za którąkolwiek ze stron sporu, spróbujmy prześledzić argumentację leżącą u podstaw stanowiska wyrażonego w uchwale Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Sądu Najwyższego z 29 maja. Pomijam np. sprawy związane z nową strukturą Sądu Najwyższego (rozwiązaniem Izby Wojskowej i powołaniem dwóch nowych izb) – nie budziła w dyskursie publicznym zasadniczych wątpliwości konstytucyjnych, poza pytaniami o celowość tego typu rozwiązań. Ustawodawca zwykły może rzecz jasna zwiększać liczbę sędziów sądów kasacyjnych, lecz jest to oceniane z perspektywy pragmatyki i racjonalności. Nie odnoszę się także do – jak mniemam, dla „strony rządowej” szczególnie istotnej – kwestii nowo ukształtowanej Krajowej Rady Sądownictwa. W tym zakresie cele wytyczone przez klasę polityczną należy uznać za osiągnięte. Z listy wątpliwości co do stanu praworządności wypada także usunąć kwestię skargi nadzwyczajnej, która – szczególnie po ostatnio proponowanych poprawkach (druk nr 2480) – nie wygląda już tak radykalnie.
Stan spoczynku czy usunięcie
Od analizy możliwych rozwiązań kwestii uwzględnionych w uchwale SN wypada odróżnić przedstawianą przez różne środowiska krytykę przyjętych zapisów. Najjaskrawsza i w zasadzie najtrudniejsza do obrony pozostaje sprawa skrócenia aktem rangi podkonstytucyjnej kadencji I Prezesa Sądu Najwyższego. Art. 183 ust. 3 konstytucji pozwala tutaj odwołać się do niezbyt lubianej przez teoretyków prawa paremii „clara non sunt interpretanda” (zwroty jasne nie podlegają wykładni), albo lepiej, odmiennej jej formuły zaproponowanej swego czasu przez Z. Ziembińskiego w postaci „interpretatio cessat in claris” (wykładnia ustaje, gdy osiągamy jasność).
Treść tego przepisu stanowi, że: „Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego powołuje Prezydent Rzeczypospolitej na sześcioletnią kadencję spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Sądu Najwyższego”. Złożenie z urzędu sędziego pełniącego funkcję pierwszego prezesa Sądu Najwyższego mogłoby się odbyć jedynie na podstawie przesłanek określonych w art. 180 ust. 2 konstytucji (na mocy orzeczenia sądu i tylko w przypadkach określonych w ustawie). Musiałaby więc zachodzić sytuacja złożenia z urzędu, zawieszenia w urzędowaniu, przeniesienia do innej siedziby lub na inne stanowisko, a ta nie dotyczy sytuacji pierwszego prezesa Sądu Najwyższego, szczególnie jeśli wziąć pod uwagę regulację dotyczącą obniżenia wieku przejścia w stan spoczynku określoną w ustawie o SN.
Główną osią sporu jest uznanie art. 111 par. 1 ustawy o SN za naruszający art. 180 ust. 1 konstytucji, na co zresztą powołują się sędziowie SN w przywołanej uchwale. Przez usunięcie sędziego rozumie się nie tylko złożenie z urzędu, ale także właśnie odsunięcie od orzekania, co wymaga zestawienia tego przepisu konstytucji ze standardem demokratycznego państwa prawnego. W przeciwnym razie każdy ustawodawca zwykły mógłby za pomocą określenia wieku przejścia w stan spoczynku manipulować składami orzeczniczymi (określać ad hoc wiek przejścia w stan spoczynku, powoływać nowych sędziów i – przykładowo – na powrót wydłużać ów okres).
Takie rozumienie reguły nieusuwalności sędziów, przede wszystkim w kontekście tzw. niezależności wewnętrznej, prezentuje konsekwentnie w swoich wystąpieniach prezes Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej Koen Lenaerts, także w wystąpieniach w Polsce o charakterze publicystycznym i akademickim (np. podczas Kongresu Prawników Polskich 20 maja 2017 r. w Katowicach). Jest to wprawdzie głos pracownika naukowego, przypomnijmy jednak, że TSUE będzie rozpoznawał pytanie prawne sądu w Dublinie o dopuszczalność wykonania europejskiego nakazu aresztowania w kontekście przestrzegania w naszym kraju zasady praworządności.
Argumentacja odwołująca się do obniżenia wieku przejścia w stan spoczynku opiera się na tym, że ustawodawca zwykły może rzecz jasna określać go w ustawie, ale jedynie wobec sędziów dopiero powoływanych, a nie tych w trakcie wykonywania obowiązków orzeczniczych. Według tej argumentacji opróżnienie stanowiska sędziowskiego nie może mieć miejsca w ramach aktu obniżenia wieku przejścia w stan spoczynku. Kontrargumentacja prezentowana przez stronę rządową odwoływała się do pewnych poglądów prezentowanych w doktrynie (głównie prawa konstytucyjnego), że obecny art. 180 konstytucji pozostawia tu szeroką przestrzeń regulacji aktami rangi podkonstytucyjnej.
Wszelkie więc wątpliwości (i pretensje) należałoby zgłaszać do konstytuanty i wiary redaktorów tego przepisu w jedyną możliwość jego interpretacji. W komentarzach do tej regulacji zwraca się jednak uwagę, że wprawdzie „określenie granicy wieku zostało pozostawione ustawie (…) i nie ma zatem przeszkód, by ustawodawca odstępował od powszechnych reguł wieku emerytalnego bądź różnicował granicę wieku wobec sędziów różnych typów sądów”, ale „uelastycznienie granicy wieku jest dopuszczalne, jeśli da się pogodzić z zasadą niezawisłości sędziowskiej” (por. red. M. Haczkowska, Komentarz do art. 180 Konstytucji, LEX, pkt 6). Dlatego regulację tę wypada interpretować w sposób uwzględniający zasady demokratycznego państwa prawnego oraz niezależności sądów, co stawia jednak ustawodawcy zwykłemu pewne ograniczenia.
Dużym polem do dyskusji jest to, czy należy interpretować ów zakaz wąsko i wówczas odnosić go jedynie – jak już wskazano – prospektywnie (ale na przykład bez ograniczeń w zakresie określenia wieku przejścia w stan spoczynku), czy może on odnosić się do aktualnie urzędujących sędziów, ale z zachowaniem zasady proporcjonalności, do czego zdaje się odwoływać obóz rządzący; to znaczy, że ewentualne obniżenie – albo podwyższenie – tej granicy mogłoby być jedynie nieznaczne (a więc np. kilkuletnie).
W tym drugim aspekcie pojawiały się poglądy, że byłoby to zgodne z konstytucją, gdyby regulacja ustawowa przewidywała zakończenie spraw znajdujących się w referacie sędziego na dzień wejścia w życie ustawy, albo nawet z uwzględnieniem jakiegoś okresu przejściowego (na przykład półrocznego), co niwelowałoby w jakimś stopniu problemy wynikające z odsuwania sędziego od bieżącego orzekania. Z drugiej strony można podnosić, że trudno znaleźć zrozumienie dla takich pomysłów w demokratycznym państwie prawnym, a wszystkie te zabiegi sprowadzają się do mniejszych albo większych „sztuczek” normatywnych w celu złożenia sędziego z urzędu stosownie do art. 180 ust. 1 konstytucji. Warto jednak przypomnieć, że ustawodawca odwoływał się także w szerokim zakresie do art. 180 ust. 5 konstytucji, wskazując na to, że „w razie zmiany ustroju sądów (…) wolno sędziego przenosić (…) w stan spoczynku z pozostawieniem mu pełnego uposażenia”.
W związku ze zmianą ustroju
Istotne pytanie dotyczy rozumienia frazy „zmiany ustroju sądów” i w tej kwestii również występowały rozbieżności interpretacyjne. Niezależnie od zapatrywań wiążące pozostaje orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 27 marca 2013 r. (sygn. akt K. 27/2012), gdzie to zapatrywanie (wyrażone w uzasadnieniu TK) było przedmiotem krytyki ze strony Sądu Najwyższego (por. uchwała pełnego składu SN z 28 stycznia 2014 r., BSA–I–4110–4/13). Generalnie z orzeczenia TK wynikało, że minister sprawiedliwości ma kompetencje do dokonywania „dowolnych zmian organizacyjnych w systemie sądów powszechnych, włącznie z likwidacją w zasadzie nieograniczonej liczby sądów każdego rzędu” (por. red. M. Haczkowska, Komentarz do art. 180 Konstytucji, LEX, pkt 3). Należy jednak zaznaczyć, że oba orzeczenia zapadały w stosunku do sądów powszechnych, a nie umocowanego konstytucyjnie Sądu Najwyższego. Choćby tylko z tego względu przenoszenie sędziów sądu kasacyjnego w stan spoczynku aktem prawodawczym jest mocno ograniczone (a minori ad maius: ustawodawca nie mógłby tak określić wieku przejścia w stan spoczynku – w sensie, tak nisko – by „wyczyścić” cały ten sąd bez formalnego jego rozwiązywania).
Z kolei na korzyść argumentacji ustawodawcy przemawia argument z wykładni systemowej. Ust. 5 art. 180 jest umiejscowiony na końcu tej jednostki redakcyjnej, przez co obejmuje swoim przedmiotem wszystkie okoliczności wymienione powyżej albo stanowi od nich wyjątek. Na zakończenie tego wątku należy dojść do prostego wniosku, że omawiana kwestia (tj. wyznaczenia granicy przejścia sędziego w stan spoczynku) powinna być regulowana przez ustawodawcę zwykłego z poszanowaniem zasady proporcjonalności i przy uwzględnieniu zasad wynikających ze standardu demokratycznego państwa prawnego oraz niezależności sądów (paradoksalnie, w tym przypadku przede wszystkim wewnętrznej).
Jest to spór interpretacyjny, który zapewne będzie studiowany przez wiele lat, bowiem tworzy przełożenie problemu normatywnego na image polskiego sądownictwa i może się również przełożyć na przestrzeń normatywną Unii Europejskiej (to również podnosi prezes TSUE w swoich wystąpieniach). Jest to więc przykład współczesnego działania tzw. demokracji deliberatywnej (jak bardzo sprzeciwialibyśmy się istnieniu demokracji przymiotnikowych), a raczej jej działania w zglobalizowanym świecie, w którym nie da się regulować rzeczywistości na sposób XIX wieku, gdy akty tworzenia (i bardzo często stosowania) prawa dokonywały się jedynie na użytek krajowy. Prawo na wysokim jego poziomie ociera się o kwestie symboliczne i nawet jeżeli ustawodawca posiada jakieś normatywne umocowanie swoich aktów, to istnieje jeszcze współcześnie cała sfera tzw. miękkiego prawa w formie zasad i standardów wynikających z reguł słuszności, moralności i dobra we współczesnym świecie.
Z pewnością za symboliczną, ale też bardziej – jak już wskazano – jednoznaczną normatywnie należy uznać kwestię reperkusji wynikających z obniżenia wieku przejścia w stan spoczynku sędziów Sądu Najwyższego w przypadku pierwszego prezesa SN, zatem de facto relacji art. 111 par. 1 i 2 do art. 111 par. 4 ustawy o SN (art. 111 par. 3 tej ustawy jedynie z faktu, a nie z prawa, nie miał w istocie zastosowania do tej sytuacji). Warto wskazać, że pierwsza prezes SN opublikowała również 29 maja interesujący felieton, w którym celnie zauważa, że cała ta regulacja jest mocno nieprecyzyjna i zachodzi pytanie, czy w ogóle w obecnej sytuacji art. 111 par. 4 ustawy nie jest tzw. normą pustą (por. M. Gersdorf, „Sędziowie nie niszczą państwa, zostali wciągnięci w niemoralną grę”, „Rzeczpospolita”). Argument ten sprowadza się do tego, że par. 1 art. 111 stanowi, że „Sędziowie Sądu Najwyższego, którzy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy ukończyli 65. rok życia albo ukończą 65. rok życia w okresie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, z dniem następującym po upływie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy przechodzą w stan spoczynku, chyba że w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy złożą oświadczenie i zaświadczenie, o których mowa w art. 37 par. 1, a Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej wyrazi zgodę na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego Sądu Najwyższego. Przepisy art. 37 par. 2–4 stosuje się odpowiednio”.
Paragraf 2 stwierdza zaś, że „w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy sędzia Sądu Najwyższego może przejść w stan spoczynku, składając za pośrednictwem Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego oświadczenie Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej”. Norma z par. 4 ma charakter warunkowy; „jeżeli stanowisko Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego lub Prezesa Sądu Najwyższego zostanie zwolnione po wejściu w życie niniejszej ustawy, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej powierzy kierowanie Sądem Najwyższym lub izbą wskazanemu sędziemu Sądu Najwyższego do czasu powołania Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego lub Prezesa Sądu Najwyższego spośród kandydatów wybranych w trybie par. 5”.
Generalnie par. 4 obejmuje wszystkie okoliczności wymienione powyżej (zatem sytuacje określone w par. 1–3), co (ponownie) wynika z wykładni systemowej, jednak w dalszym ciągu nie rozwiązuje to kolizji tej regulacji z art. 183 ust. 3 konstytucji. Najszybszym wyjściem z tej sytuacji byłoby zatem po prostu wykreślenie art. 111 par. 4 z ustawy i wyłączenie pierwszego prezesa SN z przedmiotu normowania tą ustawą. Przyjęcie, że przepis nie wymaga zmian, skutkuje jednak słabszym wymiarem gwarancyjnym, pogląd taki opiera się bowiem na argumentacji, że hipoteza normy z art. 111 par. 4 ustawy o SN dotyczy jedynie sytuacji, o której mowa w par. 2 i 3 tej jednostki redakcyjnej – czyli okoliczności, gdy sędzia, który pełnił funkcję pierwszego prezesa SN, w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy chciałby przejść w stan spoczynku, składając za pośrednictwem pierwszego prezesa (zatem swoim własnym) oświadczenie o takiej treści prezydentowi, albo gdyby pierwszym prezesem SN był sędzia z Izby Wojskowej.
Trudno jednak wskazać, dlaczego hipoteza z par. 4 nie obejmowałaby sytuacji określonej w par. 1, zatem tym najpoważniejszym, odnoszącym się do wszystkich sędziów SN. Jest to o tyle znaczące, że par. 2 (ten dotyczący składanego oświadczenia o woli sędziego o przejściu w stan spoczynku) może być interpretowany w ten sposób, że sędzia SN, który jest jego pierwszym prezesem, w ogóle takiego uprawnienia nie posiada. Konieczna jest więc albo zmiana treści tego przepisu, albo przynajmniej wykreślenie par. 4 z art. 111. Tak czy inaczej, jak już wskazano i co Sąd Najwyższy stwierdził w uchwale Zgromadzenia Ogólnego Sędziów, regulacja ta pozostaje w normatywnej kolizji z odpowiednią regulacją konstytucyjną, nawet gdyby przyjąć, że nie ma ona zastosowania do obecnego Prezesa Sądu Najwyższego.