Z wielkiej ofensywy legislacyjnej dotyczącej walki z korupcją – rozpoczętej przez ministrów Mariusza Kamińskiego i Macieja Wąsika – jak na razie powstał jedynie niesmak
Reklama
Kolejni politycy stracili szansę na przygotowanie ważnej i potrzebnej regulacji w zakresie unowocześnienia i ujednolicenia przepisów antykorupcyjnych. Być może przeprowadzą swój plan do końca, ale nie osiągną tego, co głoszą. Zdecydowało o tym pięć problemów, które charakteryzują wiele procesów tworzenia prawa. W przypadku tego projektu wystąpiły łącznie i stały się wyjątkowo wdzięcznym przedmiotem krytyki.
1. Wrzutki
Jednym z błędów autorów ustawy było wprowadzenie do planowanego przez nich prawa antykorupcyjnego rozwiązań dotyczących dostępu do informacji publicznej. Projekt ustawy został ogłoszony po prawie roku zapowiedzi medialnych. Wcześniej minister Kamiński wspominał jedynie o tym, że będzie dotyczył oświadczeń majątkowych i regulacji statusu tzw. sygnalistów. Być może autorom wydawało się, że potrzebują chwytliwej nazwy dla swojego projektu, więc po prostu wcielili do niego ustawę o dostępie do informacji publicznej. Być może dobili targu z jakimś środowiskiem, któremu zależało na ustawie. Trudno wyrokować, ponieważ nie odpowiedzieli na wniosek o ujawnienie ekspertyz, które towarzyszyły podjęciu tej decyzji. Natomiast na jednym ze spotkań zapytany o sprawę minister Maciej Wąsik poinformował, że to wyborcy są jego ekspertami. Ta tajemnica i niechęć do przedstawienia istotnych przesłanek tej bardzo radykalnej i obfitującej w skutki prawne decyzji nie sprzyjają budowaniu zaufania.

Reklama
2. Łamanie prawa
Prawdopodobnie na początku miało nie być konsultacji publicznych. Ogłoszono je dosyć szybko, gdy okazało się, że projektem (z 23 października 2017 r.) bardzo zainteresowały się media i organizacje. Zamiast trzymać się litery prawa, autorzy projektu poszli na skróty. Ogłaszając konsultacje publiczne, winni byli wyznaczyć termin 21 dni. Mówi o tym par. 120.1. Regulaminu Pracy Rady Ministrów: „W przypadku skierowania projektu ustawy do uzgodnień, konsultacji publicznych lub opiniowania wyznaczenie terminu do zajęcia stanowiska krótszego niż 21 dni od udostępnienia projektu wymaga szczegółowego uzasadnienia”. Termin ten dotyczy projektów ustaw, do których nie tworzono założeń. Ustawa o jawności życia publicznego jest takim przypadkiem. Na jej skonsultowanie dano 11 dni kalendarzowych od udostępnienia projektu, w tym 8 dni roboczych. Był to okres częściowo świąteczny (1 listopada), co sprzyja urlopom i obowiązkom rodzinnym. Nie podano szczegółowego uzasadnienia tak krótkiego terminu, a jedyne lakoniczne stwierdzenie o „przyjętym harmonogramie prac legislacyjnych” oraz „konieczności jak najszybszego wdrożenia projektowanych przepisów”.
Tym zabiegiem autorzy natychmiast nastawili opinię publiczną przeciw sobie. Okazali się też nieskuteczni. Być może sprzeciwy obywatelskie by zignorowali, nie udało się jednak zignorować pracodawców i związków zawodowych, którym ustawa o Radzie Dialogu Społecznego w art. 5.4 gwarantuje, że „termin do wyrażenia opinii (...) nie może być krótszy niż 30 dni od dnia przekazania projektu na adres poczty elektronicznej (...) Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny”. Wobec niepodważalnych argumentów, trudnego do opanowania zainteresowania społecznego i zapewne jakiejś decyzji politycznej nastąpiło wydłużenie konsultacji. Pojawił się kolejny projekt (z 13 listopada 2017 r.) z kolejnym zbyt krótkim terminem.
3. Brak przejrzystości
Nieprzestrzeganie procedur i presja czasu odbiły się też na przejrzystości powstawania kolejnych wersji ustawy. Przedstawiciel autorów – Maciej Wąsik – spotykał się z różnymi środowiskami, dyskutując o rozwiązaniach, coś obiecując, coś tłumacząc. Nie ze wszystkich spotkań powstawały notatki, niektóre spotkania (i notatki) miały miejsce już po tym, jak ustawa trafiła do Stałego Komitetu Rady Ministrów. Nie wiadomo, jaki jest ich status. Jak bowiem mówi par. 58. Regulaminu Pracy Rady Ministrów, „Projekt dokumentu rządowego wnosi się do rozpatrzenia przez Stały Komitet Rady Ministrów po przeprowadzeniu uzgodnień, konsultacji publicznych (...)”. W efekcie nie bardzo wiadomo, jakie na dziś obowiązują rozwiązania i w jakim trybie te wszystkie spotkania, z których powstały i nie powstały notatki, się odbyły. Ani ile takich spotkań było.
Anegdotycznie brzmi w tym kontekście fragment Rządowego Programu Przeciwdziałania Korupcji na lata 2018–2020, gdzie mówi się, iż „do najczęstszych mechanizmów korupcjogennych zalicza się nieprawidłowości w procesie stanowienia prawa: naruszanie obowiązujących procedur legislacyjnych przez dokonywanie zmian w projektach już uzgodnionych”.
4. Brak pokory wobec własnej niewiedzy
Autorom projektu – jak dosyć wyraźnie widać z uzasadnienia – zależało głównie na wprowadzeniu regulacji dotyczących oświadczeń majątkowych. Prawie 40 proc. tekstu uzasadnienia projektu ustawy z 23 października 2017 r. poświęcone jest tej sprawie. 26 proc. poświęcono sygnalistom. Inne sprawy potraktowane są pobieżnie.
Nie wiadomo, skąd wzięły się niektóre pomysły, nie były jednak wynikiem sięgnięcia do istniejącej i łatwo dostępnej wiedzy. Do części ustawy dotyczącej lobbingu nie wprowadzono przepisów, które zwiększałyby jawność tworzenia prawa po stronie administracji. Wspomniane wcześniej obietnice ministra Wąsika, składane ad hoc na spotkaniach, których efekty nie pojawiają się na stronie legislacja.rcl.gov.pl – tam, gdzie cała dokumentacja związana z ustawą powinna być obecna – są najlepszym dowodem, czego brakuje. Na niecałe dwa tygodnie przed ukazaniem się projektu ustawy Sieć Obywatelska Watchdog Polska poprosiła poszczególnych ministrów, by sami wprowadzili praktyki sprzyjające jawności tworzenia prawa. Proponowaliśmy m.in., by informowali w Biuletynie Informacji Publicznej o spotkaniach pracowników ministerstwa z osobami z zewnątrz (okrągłych stołach, grupach eksperckich, grupach roboczych itp.) i umieszczali notatki ze spotkań różnych ciał i grup. Okazało się, że „się nie da”. Ustawa też nie zajmuje się tym etapem tworzenia prawa. Nie zadbano nawet, by każdy przepis i każda zmiana miały swojego – łatwego do odszukania – autora. Zwiększono za to kontrolę nad obywatelami chcącymi wpływać na tworzenie prawa.
Pozorność proponowanych rozwiązań najmocniej dała o sobie znać w przypadku wprowadzenia pojęcia sygnalistów. Wzięto się, owszem, za sprawę, która budziła frustrację strony społecznej. Od lat bowiem postulowano ochronę sygnalistów, którą poprzedni rząd – z nieznanych przyczyn – wykreślił nawet ze swojej strategii antykorupcyjnej. Autorzy projektu nie skorzystali jednak z dostępnej wiedzy. W efekcie zdano sygnalistów, którzy powinni być chronieni przez sądy, na łaskę lub niełaskę prokuratora. Na wszelkie uwagi minister Maciej Wąsik odpowiadał: „to proszę zaproponować poprawkę”. Problem w tym, że zaproponowanych rozwiązań – zdaniem specjalistów – nie dało się poprawić.
5. Samotność projektodawców?
Brak oczywistych, stosunkowo prostych i nowoczesnych rozwiązań, które zapewne dałoby się wprowadzić we współpracy z innymi ministrami, podkreśla słabość tworzonych rozwiązań, a może nawet osamotnienie autorów ustawy. Nie zaproponowano – a nawet nie przyjęto po konsultacjach – standardu składania oświadczeń majątkowych online ani elektronicznego, centralnego rejestru umów czy jednej elektronicznej bazy zgłoszeń lobbingowych. Każde z tych rozwiązań czyniłoby system zapobiegania korupcji o wiele skuteczniejszym, poddanym społecznemu nadzorowi i prostym.
Być może zawiłości, fragmentaryczność i archaiczność ustawy to wynik braku wiedzy, być może braku autentycznego wsparcia całego rządu dla walki z korupcją, a być może celowych działań służb, które chcą wywalczyć dla siebie rozwiązania, które będą im ułatwiały pracę. Celowo poruszam niewiele kwestii związanych z konkretnymi rozwiązaniami przyjmowanymi w ustawie. To temat na inny artykuł, których jeszcze kilka warto napisać. Warto jednak zacząć od tego, jak nie należy tworzyć prawa. Jest to tym bardziej przykre, że włożono w realizację tego pomysłu mnóstwo pracy zarówno po stronie autorów, jak i urzędników, biznesu i strony społecznej. To, czego mi najbardziej brakuje, to właściwa kolejność. Nawet program zapobiegania korupcji rząd przyjął później (w grudniu 2017 r.), niż zaczął (w październiku 2017 r.) procedować ustawę, która przecież jest pewną operacjonalizacją celów w tym programie zawartych. Nie było też wspólnej dyskusji podmiotów, które się ostatecznie w konsultowanie ustawy zaangażowały. A powinna się odbyć, zanim ustawę w ogóle zaczęto tworzyć. Stąd moje przekonanie, że osiągnięty cel będzie niewspółmierny do założeń.