Subskrybuj nas na Youtube
Coraz powszechniej postuluje się uchwalenie ustawy o procesie legislacyjnym, gdyż obecnie obowiązujące przepisy są zbyt niskiej jakości i tym samym łatwiejsze do obejścia bez konsekwencji. Ale czy ustawą załatwi się problem?
Wątek zwierzęcy często pojawia się ostatnio w moich felietonach. Wyznałem niedawno, że moją pasją są konie. Kiedy niedawno usłyszałem o „stajni profesora prawa X” na określenie jego wychowanków, co uznano za określenie pozytywne, byłem zaskoczony. Znając bowiem problemy stajni, kojarzę ją raczej z określeniami: obornik, uwiąz, bat, palcat, wędzidło, lejce, wodze, siodło, wypinacze. To są akcesoria dowódcy stajni, czyli człowieka, który zajeżdża, ujeżdża czy stosuje dutkę (trąbkę), aby odciągnąć uwagę konia od aktualnie bolących miejsc. Polega to na zadawaniu koniowi silnego bólu poprzez skręcanie górnej wargi, aby odwrócić uwagę od zabiegów w innym miejscu, np. na tylnej nodze. Nie, stajnia się dobrze nie kojarzy, jeżeli już, to z tresurą, niewolą, wykorzystaniem. A koń, podobnie jak nauka, również prawa, potrzebuje wolności.
Poza końmi kocham też psy. Proponując tytuł dzisiejszego felietonu dostrzegłem, że również w odniesieniu do tego przyjaciela człowieka więcej jest określeń pejoratywnych niż pozytywnych: pogoda pod psem, pieskie życie, psiakrew, pies ogrodnika, zbić albo traktować, a nawet zabić jak psa, na psa urok, wieszać psy, zdychać jak pies, zejść na psy, pies z kulawą nogą, psu na budę, pod zdechłym psem, pies z tobą, samotny jak pies, pies ci mordę lizał, nie dla psa kiełbasa. Choć znaleźć można niektóre pozytywne: wierny jak pies.
Ale felieton ma być o prawie, a właściwie jego coraz gorszej jakości. Zadaję sobie wielokrotnie pytanie, co jest przyczyną tak miernego poziomu stanowionego prawa, a co za tym idzie – kiepskiej kondycji państwa. Niewątpliwie czynników jest wiele. Ale przecież tak nie było zawsze. Często odwołujemy się do II Rzeczypospolitej, która – w odróżnieniu od jej piewców – wzorem mogła być mało czego. Niestabilność polityczna, zabójstwo prezydenta, zamach stanu, więzienie przeciwników politycznych to według mnie zbyt wiele jak na 21 lat młodej niepodległości. Mimo to kultura prawna była z innej epoki niż dzisiejsza. Co prawda zdarzały się również triki, jak Stanisława Cara przy konstytucji kwietniowej (i wcześniej), ale generalnie to był świat innej kultury niż współczesna. Powstawały kodyfikacje, którymi można było się szczycić. Państwo wykorzystywało, często bardzo cierpliwie, potencjał intelektualny uczonych, że wspomnę o kodeksie karnym Juliusza Makarewicza, wpływie m.in. na kodeks zobowiązań prof. Romana Longschaps de Berier, Ernesta Tilla, Fryderyka Zolla, a Antoniego Górskiego, Aleksandra Dolińskiego, Stanisława Wróblewskiego, Tadeusza Dziurzyńskiego na kodeks handlowy, żeby wymienić tylko niektórych. Tradycja państwa prawa w okresie międzywojennym nie zaginęła mimo pomieszania systemów prawnych, a co za tym idzie, przedstawicieli myśli prawniczej z zaborów: pruskiego, austriackiego i rosyjskiego, choć z tym ostatnim wzorcem było gorzej.
Okres powojenny to wpływ sowietyzacji w podejściu do prawa, ale abstrahując od ustrojowych konsekwencji, sama jakość prawa była o niebo lepsza niż współczesna. Powstawały też ustawy niepolityczne, jak np. kodeks cywilny, z mniejszym udziałem polityków niż uczonych. Nie twierdzę, że kodeks cywilny był zupełnie pozbawiony elementów ideologicznych, ale według mnie były one marginalne. Dlatego tak łatwo mogliśmy zaadaptować go do dzisiejszej rzeczywistości, bo był w dużej części oparty na przepisach ogólnych prawa cywilnego czy kodeksie zobowiązań. Nie wymyślano bzdurnego prochu i dlatego kodeks ciągle obowiązuje (zob. felieton „Pomniki za życia”, DGP nr 51/2016 r.). Mimo odmiennego od II Rzeczypospolitej ustroju nie wyrzucono też do kosza prawa wekslowego, czekowego czy kodeksu handlowego.
Jeszcze do niedawna miałem wrażenie pewnego konsensusu między prawnikami. Rozmawialiśmy tym samym językiem, który był dla nas swego rodzaju esperanto. Niestety, z czasem przyszła falandyzacja prawa i czarne zaczęło znaczyć białe, a białe czarne. Pękły granice wstydu prawniczego dla osiągania celów politycznych. Rozpoczął się też proces udziału prawników, często poważnych, w bełkocie falandyzacyjnym. Sami więc sobie jesteśmy winni tego, że dziś panuje opinia, iż wszystko można uzasadnić, a odpowiedniego prawnika się znajdzie. To trochę jak z psem: gdy chcemy go uderzyć, kij zawsze się znajdzie.
Po dwóch epokach: esperanto i falandyzacji osiągnęliśmy chyba jeden z najniższych stopni wtajemniczenia przy tworzeniu prawa: prawo skundlone. Termin ten determinowany jest przez wiele elementów.
Na samym początku trzeba wskazać coraz słabszy poziom, jaki reprezentują studenci wydziałów prawa. Nie tylko nie potrafią oni pisać, mówić, lecz zwyczajnie nie rozumieją problemów, które studiują. Zawsze istnieje pewna wyróżniająca się grupa, ale przy wielkiej liczbie kończących studia to igła w stogu siana. Ma miejsce nadprodukcja niedouczonych prawników (por. M. Gutowski, P. Kardas, „Nadprodukcja niedouczonych prawników”, DGP nr 167/2017), a kryzys związany z ich kształceniem wpływa na poziom legislacji. Ci studenci są potem słabymi prawnikami, w tym wykorzystywanymi ekspertami czy legislatorami. Do tego dodajmy organizowaną na wyścigi karierę naukową. Coraz szybsze ścieżki kariery, bez właściwej refleksji naukowej, rozliczanie z liczby publikacji, a nie ich jakości, tak jakby to była taśma produkcyjna. Powoduje to, że ci, których próbuje się wykorzystać w procesach legislacyjnych, niewiele potrafią. Nie wspominając o doświadczeniu legislacyjnym.
Autorskie projekty firmowane przez poważnych uczonych zastępowane są przez quasi-projekty, jak choćby ustawa o prostej spółce akcyjnej (PSA – znowu pies, którego drugie zabicie w niniejszym felietonie zapowiadam), w której, choć czasu na ekspertyzę było mało, Forum Katedr Prawa Handlowego znalazło około 100 błędów. Nie kwestii dyskusyjnych. Po prostu błędów.
Skundlone prawo tworzą politycy. Jak może wyglądać akt prawny, gdy pracują nad nim „szczęśliwcy”, których ponad 90 proc. ma wyższe uposażenie poselskie niż zarobki przed objęciem mandatu? Zrobią oni wszystko, żeby utrzymać się przez kadencję, podobnie jak marzył Nikodem Dyzma, myśląc o trzech miesiącach. A gdzie są prawnicy wśród polityków? Ilu tytularnych profesorów prawa jest w Sejmie? Śmiem się domyślać, że ich nie ma. Po habilitacji, profesorów uniwersyteckich jest dosłownie kilku. Niektórzy z nich jednak mówią, że mimo iż przepisy są sprzeczne z konstytucją, to jednak należy je uchwalić, bo jest to zgodne z wolą partii.
Ze skundleniem wiążą się też sztuczki legislacyjne i legislacyjna fikcja. Wykorzystywanie do granic możliwości projektów poselskich, które nie przechodzą konsultacji publicznych i społecznych (ok. 25 proc. uchwalonych przez Sejm ustaw nie było konsultowanych z partnerami społecznymi). Osiąga się to na wiele sposobów, np. przez wyznaczenie bardzo krótkiego czasu na przesłanie opinii, prezentowanie projektów rządowych jako poselskich. Podobnie wykorzystywana rządowa szybka ścieżka bez uzgodnień i opiniowania (por. „Kuchenne prawo”, DGP nr 230/2017). Skracanie czasu na poszczególnych etapach legislacyjnych, np. nie przedstawiając uzasadnienia ustawy, ograniczanie czasu wypowiedzi posłów do 1 min to też współczesne trendy. Coraz powszechniejszą praktyką jest pomijanie komisji sejmowych. W 2016 roku procedurę tę pominięto po pierwszym czytaniu w 46 proc. przypadków, a między drugim a trzecim czytaniem w 85 proc.! (por. P. Słowik, „Coraz więcej fikcji w legislacji”, DGP nr 38/2017). Projekty często są „wrzucane” w ostatnim możliwym momencie. Zdarza się też, że sprawozdania komisji, jeśli już są, tworzone są tego samego dnia, w którym projekt ustawy trafił pod obrady.
Na tym tle źle wygląda też izba wyższa. W Sejmie traktowana jest jako miejsce do poprawiania błędów, które są wiadome i oczywiste już w momencie przesłania projektów ustaw do Senatu. Ten ostatni wielokrotnie nie sprostał swojej roli, bo uchwalone ustawy w trybie pilnym trzeba było nowelizować. A to obciąża również prezydenta, który ustawy podpisuje (np. ustawa o obrocie ziemią – Dz.U. z 2016 r. poz. 585). Co ciekawe, Senat staje się maszynką do głosowania, gdyż aż do 2/3 ustaw uchwalanych przez Sejm w 2016 roku nie zgłosił poprawek! Stąd coraz powszechniejszy postulat uchwalenia ustawy o procesie legislacyjnym, gdyż obecnie obowiązujące przepisy są zbyt niskiej jakości i tym samym łatwiejsze do obejścia bez konsekwencji. Ale czy ustawą załatwi się problem? Może częściowo, gdy chodzi o wymogi formalne, ale poziomu merytorycznego od tego nie przybędzie.
/>
Skundlenie wiąże się również z ogromną liczbą przyjmowanych ustaw. Procedując nad nimi, można nie wiedzieć, jaki akt prawny się głosuje. Nie dziwmy się więc, że politycy grzejący się w świetle lamp i kamer są na samym dnie zaufania społecznego. Myślę, że zasłużyli na to przede wszystkim psuciem prawa, doprowadzając do tego, że o prawie mówimy jako prawie kuchennym (tj. takim, które jest wprowadzane bocznymi drzwiami), prawie rodem z hurtowni (DGP nr 206/2017) czy takim, którego jakość można określić skundleniem. Doprowadzić to może do przewidzianego przez Richarda Süsskinda – co prawda w innym kontekście – końca świata prawników w Polsce.
