Subskrybuj nas na Youtube
Nie możemy w Polsce liczyć na rzetelną kontrolę konstytucyjności prawa. Zmiany w sądownictwie są po to, by ograniczać możliwość bezpośredniego stosowania konstytucji przez sędziów. I, o paradoksie, prezydent zostaje naszą ostatnią deską ratunku.
Kim dla obywatela jest prezydent? To nie silny amerykański przywódca, na pewno nie Frank Underwood (z popularnego ponoć serialu), który może niemal wszystko. W systemie parlamentarno-gabinetowym, jaki kształtuje nasza konstytucja, rządzi sejmowa większość – władza ustawodawcza – i wybrany przez nią rząd. Prezydent, choć do władzy wykonawczej należy, uprawnienia ma wąskie. Rzecz jasna reprezentuje konkretną partię polityczną, do której mu bliżej niż do innych i której pomaga w realizacji programu. Jednak kiedy wybory wygra, bywa postrzegany jako ktoś, kto unosi się nieco ponad codziennymi partyjnymi sporami. Prezydenta wybiera wszak większość obywateli, wyborców nie tylko jego partii.
Prezydent ma także rolę szczególną – „czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji” (art. 126). Jest swego rodzaju bezpiecznikiem, który – gdy działania ustawodawcy i rządu wywołują wątpliwości konstytucyjne – może wątpliwe prawo odesłać do TK bądź zawetować. By być takim obiektywnym (mimo że często życzliwym) krytykiem rządzących, musi mieć nieco szersze spojrzenie niż daje jedna partia. Powinien zatem korzystać z opinii licznych ekspertów, wsłuchiwać się w głos obywateli, być otwarty na dialog z różnymi środowiskami, w tym z organizacjami obywatelskimi.
Jak deklarował w kampanii wyborczej kandydat na prezydenta Andrzej Duda, drzwi Pałacu Prezydenckiego miały być otwarte dla obywateli oraz ich inicjatyw. Obywatele mieli być wysłuchiwani i traktowani podmiotowo. Niestety, gdy spojrzeć „okiem obywatela” czy trzeciego sektora – organizacji obywatelskich, pałac jest przeważnie zamknięty.
Kamienie milowe
Dla najnowszej historii Polski momentem przełomowym był atak rządzących na Trybunał Konstytucyjny, który doprowadził do kompletnej marginalizacji tej instytucji. W zniszczeniu trybunału wziął aktywny udział prezydent. Promotor jego doktoratu, prof. Jan Zimmerman, publicznie wymieniał naruszenia konstytucji, jakich się Andrzej Duda dopuścił. Prezydent kilkakrotnie deklarował wolę pracy nad reformą kontroli konstytucyjnej czy samego trybunału, m.in. w specjalnym orędziu do obywateli wygłoszonym po nocy, podczas której odebrał przyrzeczenie od sędziów dublerów przepchniętych do TK przez parlament w ciągu doby. Obiecywał, że w murach Pałacu Prezydenckiego rozpocznie odpowiednie prace (zob. ramka). Niestety, nie zrealizował tej obietnicy. Kilka spotkań, które odbył, miało charakter formalny, nic nieznaczący.
Jedno z nich było odpowiedzią na inicjatywę obywatelską, którą warto przypomnieć. Przedstawiciele grupy organizacji ogłosili „10 tez o naturze konfliktu, potrzebie kompromisu i kierunku reformy Trybunału Konstytucyjnego” – interesujący, wyważony dokument zachęcający do rzeczowej debaty miast „wojny plemiennej”, z którym zwrócili się do prezydenta (zob. ramka). Kancelaria zorganizowała spotkanie, w którym uczestniczyli przedstawiciele 16 think-tanków oraz organizacji obywatelskich, sygnatariuszy apelu. Prezydent podkreślił swoją otwartość na dialog oraz konstruktywne propozycje w sprawie reformy sądownictwa konstytucyjnego, lecz na obietnicach się skończyło. Co się stało z trybunałem, wiemy wszyscy. Wydaje się, że wie to także sam prezydent, który lipcowe ustawy o Sądzie Najwyższym i Krajowej Radzie Sądownictwa zawetował, choć w sytuacji wątpliwości konstytucyjnych mógł je skierować właśnie do Trybunału Konstytucyjnego. Wiedział jednak zapewne, czego się po TK może spodziewać, więc nie zgadzając się na odebranie sobie władzy przez ministra sprawiedliwości (który, przypomnijmy, miał decydować między innymi o obsadzie Sądu Najwyższego), wybrał weto.
A walec jedzie
Od trybunału się zaczęło, kolejne akty spektaklu rozgrywają się przed nami obecnie. Za lipcowe weta należą się prezydentowi podziękowania. W jakimś sensie uratował nas, przynajmniej na czas jakiś. Wyrzucić w ciągu jednej nocy na bruk wszystkich sędziów Sądu Najwyższego – to się nie zdarza w cywilizowanym świecie (o, przepraszam, nie wszystkich – niektórzy, wskazani palcem przez min. Ziobrę, mogliby zagrzać miejsce dłużej). I choć spieramy się, co było przyczyną zawetowania ustaw i niektórzy sądzą, że wyłącznie obrona własnych prerogatyw, to jednak dla mnie te dwa lipcowe weta były istotne. Niestety obiecane przez prezydenta projekty opracowane w pałacu powstawały (i kiedy piszę te słowa, nadal powstają) w atmosferze tajemnicy, zaprzeczenia demokratycznego dyskursu. Żadnej debaty, żadnych konsultacji, tylko krótkie, formalne spotkania z klubami parlamentarnymi pod koniec procesu przygotowania ustaw. Jedynym prawdziwym rozmówcą okazuje się szef partii, która Andrzeja Dudę wystawiła w wyborach – Jarosław Kaczyński. Brak szacunku prezydenta „czuwającego nad przestrzeganiem Konstytucji” dla konstytucyjnej trzeciej władzy, jaką są sądy i trybunały, jest manifestowany na co dzień i nawet już nie budzi zdziwienia. Z sędziami, z organami sędziowskimi nie rozmawia się o zmianach w ustroju państwa.
Podobnie nikt nie słucha świata nauki, samorządów prawniczych, organów międzynarodowej ochrony praw człowieka czy obywateli. Do prezydenta w trakcie prac nad ustawami o Sądzie Najwyższym i Krajowej Radzie Sądownictwa zgłaszało się wiele środowisk, przekazywaly swoje projekty, apele, opinie. Żadna nie została wysłuchana, nikt nie został do debaty zaproszony. Jesteśmy świadkami, jak by powiedziała prof. Łętowska, spektaklu – to „loi-spectacle”, ustawa-teatr, gdzie akcja sceniczna przesłania to, co wyraża tekst. Słyszymy o reformie, widzimy polityczny zamach na sądy. Słyszymy o zwiększeniu wpływu obywateli na sądy, a obywatele i ich propozycje są zbywani.
Fundacja Court Watch Polska została przez prezydenta nagrodzona w konkursie „Dla Dobra Wspólnego” za prowadzenie obywatelskiej obserwacji pracy sądów, ale jej podpisany przez kilka tysięcy osób i przekazany do Belwederu „Pakiet obywatelski” nie doczekał się prezydenckiego odzewu. A jest to właśnie zbiór propozycji, które pojawiają się w debacie od dawna, a służyć mają zwiększaniu obywatelskiej kontroli nad władzą sądowniczą.
Wiele innych głosów zostało podobnie zbagatelizowanych. Odbywa się polityczny targ, który – to już wiemy prawie na pewno – zakończy się regulacją niezgodną z konstytucją. Bo niezgodne z nią jest przymusowe odesłanie połowy sędziów SN na emeryturę (przez obniżenie wieku emerytalnego do 65 lat); zmiany mogą dotyczyć osób chętnych, czy przyszłych emerytów, a nie orzekających sędziów, którym przerwie się w połowie rozpatrywanie spraw, choć konstytucja gwarantuje im nieusuwalność z urzędu (art. 180). Bo niezgodne z konstytucją jest powoływanie sędziów członków Krajowej Rady Sądownictwa przez Sejm. A te zapisy, i wiele innych, są już podobno uzgodnione. Warto przy tej okazji wspomnieć, że świeżo wybrana nowa prezes angielskiego Sądu Najwyższego ma 72 lata. A ile miała, kiedy zostawała sędzią SN? 64. Ale prezydent chce odesłać na emeryturę 65-latków (kobiety, choć dobrowolnie, mogą odejść nawet po sześćdziesiątce). Stać nas na to, a co! Doświadczeni, w pełni sił, znakomici prawnicy oddadzą swe talenty nauce, pisarstwu itp. A my będziemy harować, żeby było na emerytury dla odchodzących (nazywa się to stan spoczynku) i równocześnie na wynagrodzenia dla nowych sędziów.
Ale nawet w sprawach o mniejszej randze ustrojowej prezydent nie chce rozmowy. Obszerny projekt bardzo ważnej dla społeczeństwa obywatelskiego zmiany ustawy o poradnictwie prawnym i edukacji prawnej został skierowany do Sejmu w czasie wakacji bez żadnych wcześniejszych konsultacji. Większość zainteresowanych dowiedziała się o nim na jesieni. Wcześniej odbyło się w kancelarii jedno spotkanie na temat poradnictwa, ale nikt nie anonsował szybkich prac legislacyjnych. Dlaczego? Projektowi można by przyklasnąć, zmiany tej ustawy są potrzebne, tyle że projekty autorskie, powstające w tajemnicy i niekonsultowane nie uwzględniają sensownych postulatów artykułowanych przez podmioty zaangażowane w tę problematykę na co dzień. Ta tajność prac w Pałacu Prezydenckim przybiera karykaturalne formy – prezydent odmówił udostępnienia własnego projektu ustawy o zmianie konstytucji, który, jak rozumiem, trzymał w rękach, gdy mówił o nim podczas konferencji prasowej i na spotkaniach z posłami. Projekt bowiem, zdaniem kancelarii, „nie stanowi informacji publicznej w świetle ustawy”. Pomijając nieprawdziwość tego stwierdzenia, warto przypomnieć, co kandydat Duda deklarował podczas debaty telewizyjnej w maju 2015 r.: „obywatele mają prawo dostępu do informacji o tym, w jaki sposób działa głowa państwa, na podstawie jakich ekspertyz odbywa się to, co się dzieje w kancelarii, jakie decyzje są podejmowane przez prezydenta RP. [...] Szanowni Państwo, dostęp do informacji publicznej jest jedną ze spraw podstawowych”.
Ostatnia deska ratunku
Nie ma w Polsce prawdziwego Trybunału Konstytucyjnego, nie możemy liczyć na rzetelną kontrolę konstytucyjności prawa. Zmiany idą w takim kierunku, by ograniczać możliwość bezpośredniego stosowania konstytucji przez sędziów (po to m.in. zmiany w Sądzie Najwyższym powołanym przez zmienioną KRS, by właśnie instancyjna i/lub dyscyplinarna czapka nad takimi przypadkami czuwała). I, o paradoksie, prezydent zostaje naszą ostatnią deską ratunku. To on swoim wetem (póki nie ma większości do jego odrzucenia) może blokować proponowane rozwiązania. A że wątpliwych konstytucyjnie lub konstytucję lekceważących propozycji jest sporo, zwracają się różne środowiska do prezydenta z wnioskami o weto. Jak wiemy, poza kilkoma przypadkami, bez rezultatu. Co gorsza, prezydent poza nielicznymi wyjątkami (jak skutkujące wetem do ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych spotkania z samorządowcami) już nawet nie wysłuchuje protestujących, nie spotyka się z nimi, nie odnosi do ich argumentów. Czy zatem warto do prezydenta apelować, czy też, kiedy prawo zostanie uchwalone, wnioskować o weta? Trwa na ten temat dyskusja. Są przeciwnicy udawania, że prezydent jej strażnikiem konstytucji, skoro kilkakrotnie ją złamał, że społeczne odezwy mają znaczenie. Są tacy, którzy sądzą, że wnioskowanie do prezydenta niepotrzebnie legitymizuje osobę świadomie łamiącą prawo i dokonującą niekonstytucyjnej zmiany ustroju państwa. Są także wcale liczni zwolennicy nieustawania w apelach do Prezydenta – to bliższa mi postawa. Do urzędu, nie człowieka. Każde zwrócenie uwagi na prawo, które jest niekonstytucyjne czy niesprawiedliwe, ma wymiar symboliczny. Nawet jeśli szans na jego zawetowanie nie ma, nie należy się pozbawiać tej możliwości. Także z powodów dokumentacyjnych – wszystkie te akty są odnotowywane. Na koniec, prezydentowi warto dawać, nawet jeśli zdaniem niektórych nieco naiwnie, szansę na poprawę. Każdy z nas powinien mieć taką szansę. Widząc jako adresata urząd, warto nie tracić z oczu człowieka.
Ślą więc obywatele swoje apele. Dotyczą różnych spraw: zmian w prawie o zgromadzeniach, eksmisji na bruk, a ostatnio ustawy o Narodowym Instytucie Wolności, który ma odgórnie zorganizować społeczeństwo obywatelskie, dzieląc je, co można wywnioskować z głosów prominentów obecnej władzy, na prawe i sprawiedliwe oraz lewackie i liberalne. Kiedy jednak obywatele zapowiedzieli, że wraz z apelem o weto przyniosą do kancelarii kilka tysięcy podpisów, prezydent ustawę na kilka godzin przed tą wizytą podpisał.
Historia alternatywna
Myślałem ostatnio, jak przypadek (i tu przypomina się znakomity film Kieślowskiego) decyduje o losach ludzkich. Kim mógłby być nasz prezydent, gdyby nieco inaczej potoczyły się jego losy? Jako akademik, świeży doktor prawa, został ściągnięty do pracy w Ministerstwie Sprawiedliwości (teraz mu to zresztą ówczesny i obecny minister Zbigniew Ziobro wypomina). Od tego się zaczęło. A przecież mógł zostać zatrudniony w sądzie administracyjnym (doktorat z prawa administracyjnego) i może nawet być już teraz sędzią. Mógł trafić do biura Sądu Najwyższego czy Trybunału Konstytucyjnego, gdzie wielu doktorów prawa, obecnie zwalnianych, znajdowało zatrudnienie. Byłby zapewne oddanym pracownikiem identyfikującym się z polskim „państwem prawa jeszcze w budowie” (tytuł książki – wywiadu z prof. Andrzejem Zollem z macierzystego wydziału prawa prezydenta). Stało się inaczej, dr Duda trafił do Ministerstwa Sprawiedliwości, potem Kancelarii Prezydenta, rozpoczął karierę polityczną. Karierę, która doprowadziła go do najwyższego urzędu w państwie. I która skutkuje udziałem w osłabianiu tego budowanego mozolnie państwa prawa. Został prezydentem, którego współdziałanie (lub zaniechania) powodują, że do Polski przyjechał w zeszłym tygodniu specjalny sprawozdawca ONZ do spraw niezależności sędziów i prawników Diego García-Sayán. Prezydentem, o którego udziale w ataku na sądy pisze w opublikowanym w poprzedni wtorek raporcie znana organizacja Human Rights Watch (a przecież to tylko ostatnie spośród wydanych w ostatnich dwóch latach dziesiątek opinii, stanowisk, raportów na temat sytuacji w Polsce różnych instytucji i organizacji europejskich i światowych). Został politykiem, który jako pierwszy w Unii Europejskiej podejmuje po wstrząsających wydarzeniach w Turcji prezydenta tego kraju Recepa Erdogana – persona non grata w innych państwach UE – człowieka odpowiedzialnego między innymi za wtrącenie do więzień tysięcy osób, w tym sędziów i prawników. Człowieka, którego reżim zakazał działalności kilkuset organizacji obywatelskich, aresztował dziesiątki działaczy organizacji i obrońców praw człowieka (w tym licznych członków Amnesty International) pod fikcyjnymi zarzutami terroryzmu.
Do tej pory o funkcji specjalnego sprawozdawcy ONZ uczyli się pasjonaci praw człowieka, a polscy eksperci, dzieląc się doświadczeniami z polskich przemian, szerzyli wiedzę na jego temat w europejskich krajach postsowieckich czy w Azji centralnej, informując, że można korzystać z takich mechanizmów. A na raporty Human Rights Watch, jak napisał w portalu społecznościowym jeden z działaczy, powoływaliśmy się, walcząc, jak ów działacz o prawa człowieka w Tybecie. Dziś, wstrząśnięci, czytamy je o Polsce. Znak czasów.
Z „10 tez o naturze konfliktu, potrzebie kompromisu i kierunku reformy Trybunału Konstytucyjnego”
Stopień zaawansowania i nabrzmiałość konfliktu wokół Trybunału Konstytucyjnego, spirala wzajemnych antagonizmów oraz inflacja pojęć i symboli używanych w politycznej walce prowadzą do tego, że wszystkim uczestnikom „rozgrywki” może wydawać się, że trwanie w konflikcie jest politycznie bardziej opłacalne niż podjęcie próby wyjścia z niego poprzez kompromis i ustępstwa. [...] Formuła kompromisowa, choć bardzo trudna do wypracowania, nie jest jednak niemożliwa. Jej podstawą mogłoby stać się założenie, że pozycja ustrojowa sądu konstytucyjnego wymaga zrównoważenia jego prawa do blokowania polityki większości z rolą obrońcy praw i wolności jednostki. Należy rozważyć, czy praźródłem konfliktu o Trybunał Konstytucyjny nie jest takie ukształtowanie jego uprawnień, które sprawia, że spełnia on swoją rolę obrońcy jednostki za pomocą instrumentów zanadto ingerujących w kreowanie polityki społeczno-gospodarczej rządu i stojącej za nim parlamentarnej większości. [...] Postulujemy zatem, aby prace nad formułą podjęte zostały poprzez realizację dwóch kroków:
1. debaty nad konkretnymi rozwiązaniami z udziałem ekspertów wybranych przez wszystkich sygnatariuszy niniejszego apelu oraz z udziałem polityków;
2. opracowania raportu eksperckiego zawierającego konkretne rozwiązania, które następnie mogą stać się przedmiotem procesu politycznego, a w dalszej kolejności transparentnego procesu legislacyjnego.
Aby te postulaty mogły zostać zrealizowane, konieczne jest otwarcie „okienka dialogu”. O takie otwarcie sygnatariusze niniejszego listu zgodnie apelują.
Z orędzia prezydenta Andrzeja Dudy (3 grudnia 2015 r.)
Jednocześnie chciałbym podkreślić, że przychylam się do opinii wyrażonej przez obecnego prezesa Trybunału Konstytucyjnego o potrzebie debaty nad zmianami procedury wyboru sędziów. Dlatego też w ramach Narodowej Rady Rozwoju zamierzam powołać zespół, którego celem będzie wypracowanie zasad wyboru sędziów oraz funkcjonowania Trybunału. Tak, by w przyszłości nie pojawiły się żadne wątpliwości co do jego bezstronności.
Chciałbym do tego dialogu zaprosić przedstawicieli wszystkich partii politycznych, byłych sędziów Trybunału, ekspertów od prawa konstytucyjnego i inne zainteresowane podmioty. Liczę na to, że dzięki tej inicjatywie uda nam się wspólnie zapobiegać podobnym sporom w przyszłości.
