Subskrybuj nas na Youtube
- Projekty prezydenckie są nieporównywalnie mniej wadliwe od poselskich. Nie ma co do tego wątpliwości. Nadal jednak propozycje zmian w SN i KRS pozostają w sprzeczności z normami wynikającymi z konstytucji - przyznaje dr Tomasz Zalasiński, konstytucjonalista, członek zespołu ekspertów prawnych przy Fundacji Batorego.
/>
Zespół ekspertów prawnych Fundacji Batorego, w skład którego wszedł również pan, błyskawicznie przygotował ekspertyzę na temat prezydenckich projektów dotyczących Sądu Najwyższego i Krajowej Rady Sądownictwa. Ocena jest bardzo surowa.
To prawda, przeanalizowaliśmy projekty przedstawione przez prezydenta i jesteśmy zdania, że są niezgodne z konstytucją. Ocena nie jest surowa, tylko obiektywna i adekwatna do jakości tych projektów. Chcę jednak na wstępie wyraźnie podkreślić, że projekty prezydenta z perspektywy konstytucyjnej są nieporównywalnie mniej wadliwe od projektów poselskich, które stały się przedmiotem prezydenckiego weta. Nie ma co do tego wątpliwości. Nadal jednak propozycje zmian w SN i KRS pozostają w sprzeczności z normami wynikającymi z konstytucji.
W czym prezydenckie pomysły są lepsze?
W mojej ocenie te projekty nie są lepsze – są mniej złe. To jest istotna różnica, ponieważ cały czas poruszamy się poniżej minimalnych standardów wynikających z konstytucji. W projekcie ustawy o SN prezydent odstąpił jednak od przenoszenia w stan spoczynku wszystkich sędziów, co przewidywał projekt poselski. Przyjęcie takiej zmiany prowadziłoby faktycznie do przerwania stuletniej ciągłości funkcjonowania Sądu Najwyższego w Polsce. Z punktu widzenia ustroju państwa, działalności władzy sądowniczej czy ochrony praw i wolności obywateli byłby to krok – mówiąc delikatnie – głęboko destrukcyjny. Aż trudno uwierzyć, że tak nieodpowiedzialna propozycja legislacyjna została wyartykułowana przez posłów, a następnie zaakceptowana przez Sejm i Senat. Z kolei w nowelizacji ustawy o KRS prezydent zrezygnował np. z wprowadzenia wewnętrznego podziału rady i powołania w jej ramach wzajemnie konkurujących ze sobą zgromadzeń. Zmiany te – co pragnę podkreślić – bynajmniej nie pozwalają jednak na pozytywną ocenę konstytucyjności projektów prezydenckich.
Projekt ustawy o Sądzie Najwyższym nadal przewiduje jednak przeniesienie sędziów w stan spoczynku, tyle że tych, którzy ukończyli 65. rok życia. To doprowadzi do odejścia około 40 proc. sędziów. Czy to rozwiązanie można uznać za zgodne z konstytucją?
Nie do końca. Ustawodawca ma jednak prawo dokonywania zmian wieku emerytalnego, a zmiany takie – co potwierdził także Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie – mieszczą się w ramach swobody regulacyjnej ustawodawcy. W odniesieniu do sędziów kompetencję tę przewiduje wprost art. 180 ust. 4 konstytucji. W projekcie ustawy o SN dokonuje się obniżenia wieku, w którym sędziowie SN przechodzą w stan spoczynku, do 65 lat. Na podobnej wysokości ukształtowano poziom wieku emerytalnego obowiązujący w powszechnym systemie emerytalnym. Trudno zatem wyłącznie na tej podstawie stawiać zarzuty naruszenia Konstytucji RP. Tym bardziej, że w projekcie ustawy o SN pozostawia się sędziom możliwość kontynuowania czynnej służby sędziowskiej po osiągnięciu wieku 65 lat.
Ale o tym, czy będą mogli nadal orzekać, decydować ma prezydent.
I to już budzi wątpliwości konstytucyjne. Artykuł 36 i 108 projektu budzą wątpliwości co do zgodności z art. 179 konstytucji. Przepis ten stanowi, że sędziowie są powoływani przez prezydenta na wniosek KRS. Projekt powinien zatem przewidywać analogiczny mechanizm: to KRS powinna występować do prezydenta z wnioskiem o zgodę na dalsze prowadzenie działalności orzeczniczej przez sędziego SN po ukończeniu 65. roku życia. Tymczasem projekt stanowi jedynie, że podejmując decyzję w tym zakresie, prezydent może zasięgnąć opinii KRS.
Są jakieś inne zastrzeżenia co do projektu dotyczącego SN?
Z całą pewnością niezgodne z konstytucją są przerwanie kadencji I prezesa SN oraz przeniesienie w stan spoczynku – niezależnie od wieku – wszystkich sędziów orzekających w Izbie Wojskowej. Trudno dostrzec konstytucyjne przesłanki uzasadniające zastosowanie wobec tych sędziów tak daleko idącego środka.
Izba Wojskowa ma zostać zlikwidowana.
Tak, ale sprawy z zakresu orzekania Izby Wojskowej zostaną przekazane do Izby Karnej SN. Sędziowie orzekający w Izbie Wojskowej powinni zatem zostać przeniesieni właśnie do tej izby, a nie w stan spoczynku. W mojej ocenie projekt narusza w tym zakresie art. 180 ust. 1 ustawy zasadniczej – konstytucyjną zasadę nieusuwalności sędziego.
Konstytucja przewiduje jednak możliwość przenoszenia sędziów w stan spoczynku, gdy dochodzi do zmian organizacyjnych.
Rozumiem, że mówi pani o normie wynikającej z art. 180 ust. 5. Zgodnie z tym przepisem „w razie zmiany ustroju sądów lub zmiany granic okręgów sądowych wolno sędziego przenosić do innego sądu lub w stan spoczynku z pozostawieniem mu pełnego uposażenia”. Warto zatrzymać się na dłużej przy interpretacji tego przepisu w kontekście zmian wynikających z projektu. Po pierwsze, w zakresie dotyczącym orzekania w sprawach wojskowych ani nie przewiduje on zmian granic okręgów sądowych, ani nie wprowadza zmian ustroju Sądu Najwyższego. Przewidywane zmiany wydają się jedynie organizacyjne, dotyczą wewnętrznej struktury izb SN. Likwidacji ulega bowiem Izba Wojskowa, a sprawy z jej zakresu są przenoszone do Izby Karnej. To nie jest zmiana ustroju sądu, o której mowa w art. 180 ust. 5 konstytucji.
Po drugie, wykładnia opierająca się wyłącznie na analizie art. 180 ust. 5, z pominięciem pozostałych norm konstytucyjnych, w tym przede wszystkim zasady nieusuwalności sędziów oraz niezależności władzy sądowniczej (art. 173), prowadzi do błędnych wniosków. Przeprowadzenie w sądzie reorganizacji, która polega na zmianie jego struktury wewnętrznej, nie może dawać konstytucyjnej podstawy do grupowego przeniesienia wszystkich sędziów danego sądu w stan spoczynku. W takiej sytuacji zasada nieusuwalności sędziów stawałaby się fikcją.
A jak wypada ocena przerwania kadencji I prezesa SN?
W tym przypadku mamy do czynienia z oczywistym naruszeniem konstytucji. Kadencja I Prezesa SN jest określona w ustawie zasadniczej i wynosi 6 lat. Ustawodawca zwykły w żadnym wypadku nie może jej przerwać. Nie uzasadnia tego ani wprowadzenie nowej ustawy o SN wraz z przewidywanymi w niej zmianami organizacyjnymi w funkcjonowaniu tego sądu, ani obniżenie wieku, po przekroczeniu którego sędziowie SN przechodzą w stan spoczynku. Ustawodawca oczywiście może te zmiany wprowadzić, ale w odniesieniu do I Prezesa SN powinien przewidzieć przepisy przejściowe, pozwalające na dokończenie konstytucyjnej kadencji. Ustawodawca zaniechał realizacji tego obowiązku, co prowadzi do oczywistego naruszenia art. 2 (zasady prawidłowej legislacji), art. 173 (zasada niezależności sądów) oraz art. 183 ust. 3 konstytucji (gwarancja sześcioletniej kadencji I Prezesa SN).
W projekcie powinny się znaleźć także przepisy przejściowe pozwalające na dokończenie kadencji pozostałych prezesów SN kierujących pracami poszczególnych izb?
Kadencja I Prezesa SN jest określona konstytucyjnie, więc w tym przypadku ustawodawca absolutnie nie może jej skrócić. W przypadku pozostałych kadencyjnych organów wymiaru sprawiedliwości, w świetle standardów prawidłowej legislacji, również powinien stworzyć możliwość dokończenia trwających kadencji. Ochrona wynikająca z konstytucji nie jest jednak w tym przypadku tak silna, jak w odniesieniu do I Prezesa SN.
Pana zdaniem celem projektu jest usunięcie prof. Małgorzaty Gersdorf ze stanowiska?
Przerwanie jej kadencji jest zamierzone i stanowi jeden z celów projektu. Wszak projekt zawiera przepisy szczególne regulujące zasady uzupełnienia przedwcześnie zwolnionego stanowiska I Prezesa SN. Przepisy te zostaną zastosowane tylko raz – wobec urzędującej pani prezes.
W SN ma powstać zupełnie nowa izba o nazwie Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych. Ma się ona zajmować m.in. protestami wyborczymi i stwierdzaniem ważności wyborów. Jak pan ocenia te plany?
Zmiana ta jest bardzo niepokojąca. Proszę zwrócić uwagę, że projekt przewiduje przeniesienie sędziów SN orzekających dotychczas w sprawach dotyczących wyborów i referendów do Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Natomiast do Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych powołani będą zupełnie nowi sędziowie. To bardzo ryzykowny krok.
Chce pan przez to powiedzieć, że celem projektodawcy jest doprowadzenie do tego, aby kontrola ważności wyborów trafiła w ręce „odpowiednich” sędziów?
Trudno mi oceniać rzeczywiste intencje projektodawcy. Analizowałem projekt wyłącznie pod względem zgodności z Konstytucją RP. Faktem jednak jest – wynika to bowiem wprost z treści projektu – że ustawodawca zamierza wyodrębnić sprawy odpowiedzialności dyscyplinarnej, kontroli nadzwyczajnej oraz spraw publicznych i powierzyć ich rozstrzyganie nowym sędziom SN. Jako obywatel jestem tym bardzo zaniepokojony, zwłaszcza w kontekście kontroli legalności przeprowadzania wyborów.
Skoro mowa o obywatelach, to porozmawiajmy chwilę o przewidzianym w projekcie wprowadzeniu do SN ławników. To rozwiązanie chyba nie budzi wątpliwości konstytucyjnych?
Konstytucja przewiduje udział obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości. Powinni oni jednak uczestniczyć w tym procesie przede wszystkim na jego pierwszym etapie, w sądach I instancji. Zadaniem obywateli jest bowiem ocena faktów, a nie prawa. Na tym właśnie etapie do głosu powinno dojść społeczne poczucie sprawiedliwości. Obywatele mają bagaż doświadczenia życiowego i to właśnie nim mogą wspierać sędziów w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości. Nie są natomiast prawnikami. Trudno im będzie oceniać zawiłości postępowania sądowego z perspektywy Sądu Najwyższego. Nie wiem też, czy zmiany, o których mowa, przyczynią się do poprawy sytuacji obywateli, zwłaszcza w kwestii przeciwdziałania przewlekłości postępowań.
W jakim sensie?
Nikt nie kwestionuje, że wymiar sprawiedliwości wymaga reformy. Powinna się ona jednak rozpocząć w zupełnie innym miejscu niż KRS czy SN. Zmian wymagają przede wszystkim sądy I instancji, które są najbliższe obywatelowi. To w nich dochodzi do przewlekłości, która jest głównym powodem krytyki sądownictwa. Trudno jednak jej uniknąć, gdy sędzia ma w referacie ponad 500 spraw. Poprawa sytuacji na tym odcinku ma najistotniejsze znaczenie dla obywateli i najefektywniej ograniczyłaby istniejące przewlekłości.
Pracy sędziom nie ułatwi zapewne wprowadzana projektem instytucja skargi nadzwyczajnej, którą będzie można wzruszać prawomocne wyroki.
Z całą pewnością jej wprowadzenie nie przyczyni się do rozwiązania problemu przewlekłości w sądach. Może także doprowadzić do przeciążenia instytucji pośredniczących we wnoszeniu skargi nadzwyczajnej.
Przyzna pan jednak, że potrzeba wprowadzenia takiej skargi znajduje swoje uzasadnienie w rzeczywistości.
Trudno to jednoznacznie ocenić. System wymiaru sprawiedliwości z całą pewnością wymaga reformy, która powinna doprowadzić do wyeliminowania lub przynajmniej znacznego ograniczenia przypadków wydawania wyroków błędnych i niesprawiedliwych. Nie wiem jednak, czy dobrą drogą jest tworzenie instytucji, która pozwala na powszechne kwestionowanie wszystkich prawomocnych wyroków.
Porozmawiajmy o projekcie o KRS. We wspomnianej na początku opinii został on oceniony jeszcze ostrzej niż ten o SN.
Tak, zespół stwierdził, że projekt nowelizacji ustawy o KRS jest w całości niezgodny z konstytucją. Przyznam, że zdecydowanie opowiadałem się za takim właśnie sformułowaniem konkluzji dotyczącej tego projektu.
Dlaczego?
Nowelizacja ustawy o KRS zaproponowana przez prezydenta zbudowana jest wokół jednej zmiany o charakterze ustrojowym. Polega ona na odebraniu środowisku sędziowskiemu prawa do wyboru 15 sędziów do KRS i powierzenia go Sejmowi. Pozostałe zmiany zawarte w tej nowelizacji mają charakter drugorzędny i w istocie są podporządkowane tej pierwszej. Wątpliwości dotyczące konstytucyjnej dopuszczalności powierzenia Sejmowi wyboru 15 sędziów do KRS siłą rzeczy stawiają pod konstytucyjnym znakiem zapytania całość projektu.
Część konstytucjonalistów uważa, że nic nie stoi na przeszkodzie, by to Sejm wybierał sędziów do KRS. Twierdzą, że skoro ustrojodawca nie powiedział wprost, kto ma ich wybierać, to pozostawił w tym względzie swobodę ustawodawcy zwykłemu.
Konstytucja faktycznie nie wskazuje wprost, kto ma dokonywać wyboru 15 sędziów do KRS. Nie oznacza to jednak, że ustawodawca ma w tym zakresie pełną swobodę. Bynajmniej tak nie jest. Z treści art. 187 konstytucji wynika, że część składu KRS stanowią osoby powołane z urzędu (I Prezes SN, minister sprawiedliwości, prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz przedstawiciel prezydenta), wybrane przez Sejm (czterech posłów) i Senat (dwóch senatorów), a także 15 członków wybranych spośród sędziów. W KRS reprezentowane są zatem wszystkie trzy władze.
Chcąc jednak określić w sposób prawidłowy zakres swobody ustawodawcy w odniesieniu do kształtowania zasad wyboru 15 sędziów do KRS, należy spojrzeć przez pryzmat wartości towarzyszących zasadzie podziału władz (art. 10), zasadzie odrębności i niezależności sądów od innych władz (art. 173), zasadzie niezawisłości sędziów (art. 178), a także konstytucyjnych kompetencji KRS mających wpływ na realizację wskazanych wyżej wartości. W świetle konstytucji głównym zadaniem KRS jest stanie na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów (art. 186). Patrząc z tej perspektywy, powierzenie wyboru 15 sędziów wchodzących w skład KRS Sejmowi jest konstytucyjnie nieuzasadnione. Zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy jest zatem w tym przypadku ograniczony do określenia zasad wyboru sędziów do KRS przez środowisko sędziowskie. Jedynie w ten sposób utrzymane zostaną gwarancje prawidłowego wypełniania konstytucyjnych zadań KRS, w tym w szczególności dbałość o niezależność sądów i niezawisłość sędziów. Propozycja przedstawiona przez prezydenta, a także wcześniejszy projekt poselski, gwarancji takich nie zapewniają, prowadząc do sytuacji, w której Sejm posiadałby w KRS 19 przedstawicieli (czterech wybranych spośród posłów i 15 wybranych spośród sędziów), a środowisko sędziowskie faktycznie zostałoby pozbawione wpływu na kształt personalny KRS.
Ale przecież po zmianach większość w radzie nadal będą mieli sędziowie!
Ale ich wybór będzie uzależniony od Sejmu. Co więcej, kadencja sędziów wybranych do KRS trwa 4 lata, co oznacza, że jest zbieżna z kadencją Sejmu. W takiej sytuacji co 4 lata, wraz ze zmianą polityczną w Sejmie, będzie się zmieniał niemal cały skład KRS. Trudno o mechanizm prowadzący do większego upolitycznienia władzy sądowniczej i podporządkowania jej władzy ustawodawczej.
Odpolitycznieniu wyborów sędziów do rady ma służyć przewidziany w projekcie system preselekcji, zgodnie z którym kandydatów na kandydatów wskazywać mają tylko grupy 2 tys. obywateli oraz 25 sędziów.
W dalszym ciągu wybór będzie jednak należał do Sejmu. Trudno się spodziewać, by Sejm przestał się kierować kryteriami politycznymi.
Pana zdaniem celem tych zmian jest podporządkowanie władzy sądowniczej politykom?
Obawiam się, że taki będzie ich skutek. Niestety w ostatnich latach – nie chodzi mi tutaj o ostatnie 2 czy 8 lat, lecz o okres wcześniejszy – daje się obserwować rosnące zainteresowanie polityków władzą sądowniczą.
Kiedy to się według pana zaczęło?
Wydaje mi się, że punktem kluczowym było powołanie pierwszej sejmowej komisji śledczej. Wówczas okazało się, jak skuteczne instrumenty polityczne daje kontrola nad organem dysponującym władzą zbliżoną do sądów. Politykom spodobało się wyręczanie wymiaru sprawiedliwości.
Czyli politycy budują własny, alternatywny system sądowniczy?
Na pewno starają się przejąć kontrolę nas władzą sądowniczą. W tym upatrywałbym grzechu pierworodnego, którym dotknięte były zawetowane przez prezydenta projekty poselskie. Niestety, nie są od niego wolne także projekty prezydenckie. Upolitycznieniu wymiaru sprawiedliwości należy się stanowczo przeciwstawić zarówno w interesie publicznym, jak w interesie samych polityków. Miejsce, do którego zaprowadzi władzę sądowniczą podporządkowanie większości politycznej, może bowiem nie mieć wiele wspólnego z wymiarem sprawiedliwości.
