Od 9 września generalny konserwator zabytków ma prawo cofnąć pozwolenie na roboty przy zabytku nawet po dwóch latach. Właściciel nie ma możliwości odwołania ani nawet uzyskania odszkodowania.
Inwestorzy nierzadko decydują się na kupno i odnowienie zabytku, by przekształcić go później w atrakcję turystyczną, hotel, pensjonat czy salę weselną. Podobnie deweloperzy remontujący nieruchomości znajdujące się na terenach wpisanych do rejestru zabytków jako układ urbanistyczny liczą na ich sprzedaż z zyskiem. Takie działania zawsze wiązały się z dużymi kosztami i ryzykiem. Od ubiegłej soboty to ryzyko znacząco się powiększyło. W praktyce każda inwestycja w zabytki lub zmiany dokonywane na terenach objętych ochroną konserwatorską mogą wiązać się z wieloma bezsennymi nocami.
Lata niepewności
9 września tego roku weszła w życie nowelizacja ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2017 r. poz. 1595). Dodany przez nią art. 47a stanowi, że minister kultury i dziedzictwa narodowego (w którego imieniu działa generalny konserwator zabytków) po zasięgnięciu opinii Głównej Komisji Konserwatorskiej (która nie jest jednak w żaden sposób wiążąca) „może z urzędu uchylić lub zmienić pozwolenie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami” (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.; dalej: u.o.z.o.z.). Chodzi tutaj m.in. o pozwolenie na prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku lub jego otoczeniu, prowadzenie badań archeologicznych, dokonywanie podziału zabytku, zmiany jego przeznaczenia bądź sposobu korzystania z niego czy też innych działań, w tym usunięcia drzew i krzewów.
Reklama
Cofnięcie pozwolenia może nastąpić, jeżeli realizacja działań określonych w pozwoleniu spowodowałaby uszczerbek dla wartości zabytku, jego uszkodzenie lub zniszczenie bądź niewłaściwe korzystanie z zabytku.

Reklama
Najbardziej jednak szokuje, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany pozwolenia może być wszczęte przez okres dwóch lat od dnia, w którym pozwolenie stało się ostateczne. Mało tego: resort może także wstrzymać wykonanie pozwolenia, jeżeli tylko zachodzi prawdopodobieństwo jego uchylenia lub zmiany. Takie postanowienie wygasa dopiero po trzech miesiącach od dnia jego doręczenia, jeżeli w tym terminie minister nie wyda decyzji o uchyleniu lub zmianie tego pozwolenia.
Co ważne, powyższe przepisy dotyczą nie tylko przedsiębiorców, lecz także właścicieli i mieszkańców budynków jednorodzinnych, które znajdują się na terenach wpisanych do rejestru zabytków jako układ urbanistyczny, ruralistyczny czy jako zespół budowlany. Resort kultury mówi nam, że art. 47a nie zawiera bowiem wyłączeń.
Szerokie pole do interpretacji
Eksperci nie kryją oburzenia z powodu nowego przepisu nadającego tak szczególne uprawnienia. – Nowy przepis jest bardzo kontrowersyjny. Dwuletni okres na zmianę prawomocnego pozwolenia wydanego wcześniej przez uprawniony do tego organ administracji rządowej oznacza w praktyce dla inwestora dwa lata niepewności, a co za tym idzie ograniczenie płynności finansowej i możliwości zaciągania oraz spłaty kredytów – komentuje radca prawny Marcin Szwarc z Kancelarii Radcy Prawnego „MTS”. I dodaje, że nowa regulacja może skutecznie zniechęcać do podejmowania prac nad zabytkami. A to może spowodować, że wiele nieruchomości nigdy nie doczeka się remontu i ostatecznie ulegnie degradacji.
Podobnie uważa Anna Kudra z kancelarii prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners. Jej zdaniem w toku realizacji decyzji niezwykle trudne będzie oszacowanie prawdopodobieństwa jej późniejszego zakwestionowania przez ministra – jako że zakres i charakter tych prac lub robót zostały już ocenione z punktu widzenia potencjalnego zagrożenia dla zabytku przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. – Niewątpliwie uchylenie lub zmiana pozwolenia konserwatorskiego w toku jego realizacji wiązać będzie się z mniejszymi lub większymi kosztami finansowymi po stronie jego adresata – uważa mec. Kudra.
Co więcej, zdaniem ekspertów brzmienie przepisu jest nieostre. – Nie wiadomo, jak należy rozumieć pojęcie niewłaściwego korzystania z zabytku. W wąskim rozumieniu mogłoby ono być działaniem, które doprowadza do zniszczenia zabytku. Ale jestem sobie w stanie wyobrazić sytuację, gdy przedsiębiorca przekształca budynek zamieszkany wcześniej przez wybitnego poetę w dom weselny, co nie podoba się MKiDN, wobec czego pozwolenie zostaje uchylone – uważa mec. Szwarc.
Tylko nadzwyczajne sytuacje?
W uzasadnieniu do nowelizacji wprowadzającej m.in. art. 47a u.o.z.o.z. czytamy, że ma on charakter nadzwyczajny i będzie uruchamiany jedynie z urzędu. Przepis wprowadza pozakodeksową podstawę uchylenia lub zmiany decyzji, co znajduje umocowanie w art. 163 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.). Stanowi on, że „organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne”. Zdaniem MKiDN możliwość wzruszania ostatecznych pozwoleń „stanowi usprawiedliwiony wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Pozostawienie w obrocie prawnym pozwoleń konserwatorskich dotkniętych poważnymi wadami merytorycznymi jest nie do pogodzenia z interesem ochrony zabytków”. Tak czytamy w uzasadnieniu. Eksperci nie pozostawiają suchej nitki na powyższych tłumaczeniach.
– Tak szerokie i w swojej istocie uznaniowe określenie podstaw uchylenia lub zmiany pozwoleń może w sposób oczywisty stwarzać zagrożenie dla długoterminowych przedsięwzięć właścicieli zabytków i uniemożliwiać prowadzenie procesu inwestycyjnego – mówi adwokat dr Lucyna Staniszewska z kancelarii prawnej Filipiak Babicz. Jej zdaniem niezwykle istotne jest wyważenie interesu publicznego związanego z ochroną zabytków oraz celów i założeń gospodarczych prywatnych właścicieli zabytków planujących swoje działania w zaufaniu do decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Co wolno ministrowi
W ocenie ekspertów jest jeszcze jeden problem. Tryb uchylenia lub zmiany pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków jest trybem nadzorczym nadzwyczajnym, ale nie może być jednocześnie połączony z trybem nakazowym. Oznacza to, że MKiDN, działając jako organ I instancji, nie ma kompetencji do wydania nakazu przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego lub do stanu jak najlepszego.
– Decyzje takie w I instancji wydaje wyłącznie wojewódzki konserwator zabytków na podstawie art. 45 u.o.z.o.z. Natomiast nie jest jasny zakres zmian, jakie mógłby wprowadzić minister, zmieniając pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków – mówi Małgorzata Gmiter, ekspert w zakresie procedur prawnych przy pracach z zabytkami.
Jak uważa mec. Kudra, dopiero praktyka stosowania przepisów noweli pokaże, czy w sytuacji wydania przez ministra decyzji uchylającej lub zmieniającej pozwolenie konserwatorskie wszczynane będzie postępowanie naprawcze na zasadach ogólnych.
Brak ścieżki
Nowe przepisy nie przewidują ścieżki odwoławczej od uchylenia bądź zmiany pozwolenia przez generalnego konserwatora zabytków.
„Zgodnie z art. 127 par. 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy” – dowiadujemy się od resortu kultury. Jego przedstawiciele dodają, że jeżeli strona nie chce skorzystać z prawa do zwrócenia się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, może wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Doktor Staniszewska wyjaśnia, że wynika to z faktu, iż poczynając od 1 czerwca 2017 r., skorzystanie przez stronę z prawa do zwrócenia się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 52 par. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.).
Nikłe szanse na odzyskanie wydatków
Czy w przypadku uchylenia lub zmiany pozwolenia przedsiębiorca będzie mógł liczyć na odszkodowanie z tytułu poniesionych przez siebie kosztów? Większość ekspertów uważa, że nie.
Zdaniem mec. Szwarca nie będzie miał w tym wypadku zastosowania art. 161 k.p.a. stanowiący, że minister może wzruszyć każdą decyzję, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów państwa. Minister, uchylając lub zmieniając pozwolenie konserwatora zabytków, będzie bowiem korzystał z procedury przewidzianej w art. 47a noweli ustawy o ochronie zabytków, a ten – w przeciwieństwie do art. 161 k.p.a. – nie przewiduje roszczenia o odszkodowanie.
Zdaniem dr Lucyny Staniszewskiej można jeszcze rozważać roszczenie do Skarbu Państwa na podstawie art. 417 i 4171 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.; dalej: k.c.). Stanowią one m.in., że Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu tej władzy, jak również za szkodę, która powstała w związku z wydaniem aktu normatywnego.
Jednak Anna Kudra oraz Małgorzata Gmiter uważają, że powyższe przepisy również nie będą miały zastosowania.
– Dotyczą one szkody wyrządzonej poprzez wydanie decyzji niezgodnej z prawem, chyba że istnieje odrębna regulacja prawna w tym zakresie, a w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie ma takiej regulacji – mówi Małgorzata Gmiter. Według niej nie można też zastosować przepisów ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1169). Tryb przewidziany w art. 47a nowelizacji nie dotyczy bowiem wad prawnych decyzji, a jedynie wad merytorycznych, które mogłyby spowodować uszczerbek dla wartości zabytku, uszkodzenie lub zniszczenie zabytku czy niewłaściwe korzystanie z zabytku. Tego typu wady decyzji nie mają cech niezgodności z prawem, ponieważ, jak to zauważył Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z 12 stycznia 2017 r. (sygn. akt VI ACa 1631/15), „niezgodność orzeczenia z prawem w rozumieniu art. 4171 par. 2 k.c. ma charakter kwalifikowany, elementarny, oczywisty. Chodzi więc o orzeczenie niewątpliwie sprzeczne z zasadniczymi i niepodlegającymi różnej wykładni przepisami prawa, z ogólnie przyjętymi standardami rozstrzygnięć albo wydane w wyniku szczególnie rażąco błędnej wykładni lub niewłaściwego niezastosowania prawa, które jest oczywiste i nie wymaga głębszej analizy prawnej”. Tymczasem pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków mają charakter uznaniowy, ponieważ nie ma przepisów prawa określających, jakie rodzaje działań przy zabytku są dopuszczalne, a jakich nie wolno podejmować.
Anna Kudra konkluduje, że droga cywilna najprawdopodobniej otwierałaby się jedynie w przypadku, gdyby art. 47a noweli ustawy o ochronie zabytków został uznany za niezgodny z konstytucją. A to – zdaniem ekspertów – nie jest wykluczone.
– Brak we wprowadzanych przepisach jasnych i precyzyjnych rozwiązań co do zasad dochodzenia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych z tytułu uchylenia lub zmiany pozwolenia konserwatorskiego rodzi w stosunku do nowelizacji uzasadnione zastrzeżenia natury konstytucyjnej z punktu widzenia zasady ochrony praw nabytych – podkreśla mec. Kudra. Podobnie uważa dr Mariusz Bidziński, konstytucjonalista oraz wspólnik w Kancelarii Radcowskiej Chmaj i Wspólnicy.
Co z odpowiedzialnością karną
Nowo dodany art. 47a u.o.z.o.z. zakłada uchylenie pozwolenia wykonywania prac przy zabytku, jeżeli istnieje ryzyko jego uszkodzenia bądź uszczerbku wartości. Czy zatem w przypadku ministerialnego weta przedsiębiorcy może grozić odpowiedzialność karna? Resort kultury tego nie przesądza.
„Rozstrzygnięcie będzie musiało być dokonane przez właściwe organy i odnosić się do konkretnej, indywidualnej sprawy. Można jednak przyjąć, że w większości sytuacji, gdy właściciel zabytku realizował inwestycję na podstawie pozwolenia, które zostało następnie uchylone na podstawie art. 47a u.o.z.o.z., nie będzie on ponosił odpowiedzialności na podstawie art. 108 u.o.z.o.z. Sprawa będzie musiała być jednak za każdym razem rozstrzygana indywidualnie z uwzględnieniem konkretnych okoliczności” – słyszymy od przedstawicieli MKiDN.
Eksperci uważają jednak, że odpowiedzialność karna nie powinna być możliwa.
– Z punktu widzenia wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywateli do państwa uznać należy, że co do zasady działania podejmowane na podstawie ostatecznych decyzji organów władzy publicznej stanowią działania legalne. Ewentualne następcze wzruszenie decyzji ostatecznej nie powinno rodzić zatem dla obywatela negatywnych skutków, jako że stanowiłoby to przejaw przerzucenia na obywatela odpowiedzialności za błędy organu – zwraca uwagę Anna Kudra.
Z kolei Małgorzata Gmiter podkreśla, że zgodnie z ogólnie obowiązującą definicją popełnienie nieumyślnie zabronionego czynu wiąże się z okolicznością przewidywania możliwości tego czynu przez sprawcę i niezachowaniem wymaganej ostrożności.