Ustawodawca, tworząc nowe regulacje dotyczące asesorów sądowych, uwzględnił uwagi Trybunału Konstytucyjnego sprzed dekady. Niestety dość wybiórczo.
Reklama
Historia wytyczania ścieżki prowadzącej do zawodu sędziego jest tak samo stara i pełna zwrotów akcji jak bogate kalendarium nieustających reform wymiaru sprawiedliwości. W obu przypadkach jest to droga przez mękę. W ostatnim jednak czasie mamy w tym przedmiocie swoisty powrót do przeszłości. Na skutek nowelizacji dwóch fundamentalnych ustaw: o ustroju sądów powszechnych (dalej u.s.p.) oraz o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury do łask wróciła instytucja asesora sądowego.
Odpowiednie przepisy rozdziału 28 u.s.p. weszły w życie 21 czerwca 2017 r., kolejna głośna w ostatnich tygodniach nowela tejże ustawy, podpisana przez prezydenta pod koniec lipca, stała się obowiązującym prawem 12 sierpnia 2017 r. Systemowo dokonano również adekwatnej zmiany ustawy o KSSiP. Nic nie stoi zatem na przeszkodzie, by minister sprawiedliwości sięgnął po stworzone w krajowej szkole listy absolwentów i namaścił asesorów sądowych, którzy na salach rozpraw powinni się pojawić już wczesną jesienią.
Warto w tym miejscu zasygnalizować, że pomysł reaktywacji urzędu asesora sądowego powstał już w Kancelarii Prezydenta Bronisława Komorowskiego, przy czynnym współdziałaniu Krajowej Rady Sądownictwa. Konstytucyjnemu organowi stojącemu na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów nie w smak było rekrutowanie nowych sędziów z szeregów asystentów i referendarzy sądowych. Przedstawiciele KRS tłumaczyli, że główną wadą tego rozwiązania był brak okresu sprawdzającego na autonomicznym stanowisku orzeczniczym tak asystentów sędziów, jak – choć w mniejszym stopniu – referendarzy sądowych. Powstała wówczas koncepcja „sędziego na próbę”. Już sama nazwa wydawała się być nieco dziwaczna, chociażby dlatego, że kojarzyła się z tymczasowością stanowiska i pewną frywolnością w zakresie próbowania na nim swoich sił. Z drugiej jednak strony zamierzeniem przygotowywanych propozycji legislacyjnych było takie ukształtowanie urzędu, by odejść od modelu związania początkujących orzeczników z Ministerstwem Sprawiedliwości, przesuwając prawo ich mianowania w stronę Pałacu Prezydenckiego. „Sędzia na próbę” miał być więc mianowany przez prezydenta na pięć lat, by po upływie tego okresu przejść procedurę oceny i uzyskać pełnoprawną nominację sędziowską, którą również wręczałaby głowa państwa.

Reklama
Na wczesnym etapie prac protest zgłosili konstytucjonaliści, słusznie wskazując, że zgodnie z art. 144 ust. 2 i 3 konstytucji akt prezydenckiego powołania „sędziego na próbę” nie mieściłby się w katalogu decyzji, do podejmowania których prezydent nie musi mieć kontrasygnaty prezesa Rady Ministrów. A to oznaczałoby wręcz bezpośrednią ingerencję przedstawiciela rządu w proces sędziowskich nominacji, nawet jeśli mieliby to być jedynie „próbni sędziowie”. W toku dalszych prac nazwa urzędu ewoluowała, po drodze odnotować trzeba całkiem sensowny epizod z ujęciem urzędu sędziego jako „korony zawodów prawniczych”, by ostatecznie wrócić do znanej z przeszłości postaci asesora sądowego. Powrót do stanu sprzed 2007 r. nie dotyczy, jak się to zaraz okaże, jedynie nazwy urzędu.
Nie trzeba w tym miejscu przypominać i szczególnie mocno akcentować okoliczności, w jakich instytucja asesora sądowego została wyrugowana z systemu prawnego. Głośno było bowiem w tamtym czasie o rozstrzygnięciu Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 2007 r. (sygn. akt SK 7/06). Ja osobiście znam je bardzo dobrze, ponieważ byłem ostatnim pokoleniem owych „niekonstytucyjnych” asesorów.
Od jakiegoś czasu media bardzo szeroko rozpisują się o powrocie rozwiązania, które przecież zostało uznane przez sąd konstytucyjny za sprzeczne z ustawą zasadniczą. Przy okazji dostaje się niejako na zapas kandydatom na asesorów sądowych. Krążą w obiegu różne określenia: „ziobryści”, „janczarzy ministra”, to przykłady tych najłagodniejszych. Warto jednak spojrzeć chłodno i bez zbędnych emocji na aktualne ustawowe rozwiązania, przywracające asesorów sądowemu wymiarowi sprawiedliwości. Przy czym za punkt odniesienia należny przyjąć wymienione wyżej orzeczenie TK z 2007 r., w którym sąd konstytucyjny wytknął wiele błędów w zakresie uregulowania tego urzędu.
Już na początku można natknąć się na pewnego rodzaju niespodziankę. Otóż TK przede wszystkim zakwestionował wówczas nie tyle urząd asesora sądowego sam w sobie, ile możliwość powierzania przez ministra sprawiedliwości asesorom „pełnienia czynności sędziowskich”.
Nie każdy asesor przed 2007 r. wykonywał funkcje orzecznicze. Część (co prawda niewielka) realizowała tzw. inne czynności z zakresu ochrony prawnej. Jakie? Zależało to od inwencji prezesa sądu, w którym pracowali. Warto jednak zauważyć opisywane rozróżnienie dwóch kategorii czynności asesorskich, chociażby z uwagi na fakt, że w szerokim i nieco nerwowym dyskursie publicznym, wywołanym wypadkami ostatnich tygodni, przewija się jednoznaczna teza o uznaniu przez TK instytucji asesora sądowego co do zasady za niekonstytucyjną.
W uzasadnieniu do wyroku TK z 24 października 2007 r. znalazło się wiele interesujących tez oraz wskazówek w zakresie ukształtowania pozycji asesora sądowego w sposób zgodny z konstytucją. Ustawodawca, nie zdecydował się jednak na poprawę przepisów, choć miał na to osiemnaście miesięcy, bo o tyle odroczono wejście w życie skutków prawnych tamtego wyroku. W efekcie skwapliwie skorzystano z rozstrzygnięcia TK i usunięto asesorów z systemu prawnego, spiesząc się z nominacjami sędziowskimi. Była to przysłowiowa walka z czasem. Pamiętam ten okres, gdy w Pałacu Prezydenckim mianowania sędziowskie odbywały się hurtem po kilkadziesiąt osób.
Problem z ukształtowaniem pozycji asesora sądowego, w ocenie trybunału, sprowadzał się do wytworzenia i tolerowania pewnej fikcji, gdyż obowiązująca wówczas regulacja ustawowa o treści: „asesor jest niezawisły i podlega tylko konstytucji i ustawom” stanowiła jedynie deklarację. W aktualnym stanie prawnym istnieje tożsamy zapis wyrażony w art. 106j par. 1 u.s.p. Sąd konstytucyjny w 2007 r., wskazując elementy owej fikcji, jednoznacznie stwierdził, że niedopuszczalne jest: uzależnienie asesora od ministra sprawiedliwości, brak oznaczenia ram czasowych powierzenia asesorom funkcji sędziowskich, eliminacja udziału Krajowej Rady Sądownictwa w procedurze powierzania asesorowi czynności sędziowskich, uzależnienie od kolegium sądu okręgowego oraz od sędziego konsultanta, brak gwarancji apolityczności asesorów. Tak brzmiało sześć swoistych grzechów głównych wytkniętych przez TK ustawodawcy.
Skoro jednak urząd asesora został wskrzeszony, warto zastanowić się, czy model zaproponowany w nowych przepisach ustawy o u.s.p. bierze pod uwagę wskazówki trybunału sprzed dekady.
Pierwsza kwestia, czyli uzależnienie asesora sądowego od ministra sprawiedliwości. Tak w rozwiązaniach obowiązujących przed 2007 r., jak w aktualnych obowiązki orzecznicze asesorowi powierza minister sprawiedliwości (art. 106i par. 1 u.s.p.). Z przyczyn oczywistych rozwiązanie to musi budzić fundamentalne zastrzeżenia. Szczególnie dzisiaj, gdy minister sprawiedliwości będący jednocześnie prokuratorem generalnym uzyskał na gruncie ustawy o prokuraturze wymierne instrumenty procesowe. Nie jest więc prokuratorem generalnym jedynie z nazwy, ale pełnoprawnym śledczym mogącym inicjować postępowania przygotowawcze i wykonywać w ich ramach konkretne czynności procesowe bądź nakazywać ich wykonanie podległym prokuratorom jako ich zwierzchnik. Przy takim usytuowaniu systemowym ministra sprawiedliwości-prokuratora generalnego przyznanie mu kompetencji mianowania asesorów sądowych wykonujących czynności orzecznicze rodzi wątpliwości na gruncie art. 10 konstytucji. W uzasadnieniu do wyroku TK z 2007 r. wskazano expressis verbis, że nowe regulacje powinny gwarantować rzeczywiste oddzielenie trzeciej władzy od innych władz i doprowadzić do rozluźnienia więzi między asesorami i ministrem sprawiedliwości oraz zapewnić wpływ Krajowej Rady Sądownictwa na karierę zawodową sędziego.
Kolejny element to brak oznaczenia ram czasowych powierzenia asesorom funkcji sędziowskich. Analiza przepisów rozdziału 28 ustawy o ustroju sądów powszechnym w obowiązującym od niedawna brzmieniu wskazuje, że ustawodawca sugestię TK wziął pod uwagę.
Zgodnie bowiem z art. 106i par. 1 u.s.p. asesorów sądowych mianuje minister sprawiedliwości na czas nieokreślony. Jednak obowiązki sędziego asesor może pełnić jedynie przez cztery lata. Jeśli w tym czasie KRS nie przedstawi wniosku o jego powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim, stosunek służbowy asesora wygasa (art. 106k u.s.p.). Określony dość precyzyjnie czas pełnienia przez asesora obowiązków sędziowskich ma zapobiegać utrzymywaniu się po jego stronie stanu niepewności co do dalszej drogi zawodowej, co może znaleźć przełożenie na warstwę orzeczniczą.
Sąd konstytucyjny w przedmiotowym rozstrzygnięciu uznał również jako niepożądaną eliminację udziału Krajowej Rady Sądownictwa w procedurze powierzania asesorowi czynności sędziowskich i jego uzależnienie od kolegium sądu okręgowego oraz od sędziego konsultanta. Należy pamiętać, że w stanie prawnym przed 2007 r. minister sprawiedliwości mianował asesora sądowego, powierzając mu wykonywanie czynności sędziowskich za zgodą kolegium sądu okręgowego. Zatem w procesie tym nie przewidziano w ogóle udziału KRS.
W obowiązujących rozwiązaniach zawartych w rozdziale 28 u.s.p. kwestia ta uregulowana jest odmiennie. Po pierwsze, zrezygnowano z sędziego-patrona, który pełnił swoistą pieczę nad stawiającym pierwsze kroki orzecznikiem. Po wtóre, zgodnie z art. 106i u.s.p., minister sprawiedliwości, mianując asesora, nie potrzebuje w tym zakresie zgodny kolegium danego sądu okręgowego. Jednakowoż prerogatywa ministra nie ma charakteru bezwzględnego. Oto bowiem w par. 8 tego samego artykułu mowa jest o wiążącym ministra sprzeciwie KRS co do przedstawionej kandydatury w terminie jednego miesiąca od przesłania radzie stosowanego wykazu. A zatem Krajowa Rada Sądownictwa może zakwestionować w drodze odpowiedniej uchwały akt ministerialnego mianowania absolwenta Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury asesorem. Uchwała w tym zakresie, tak jak większość uchwał KRS, jest zaskarżalna do Sądu Najwyższego. A w przypadku uprawomocnienia się uchwały sprzeciwiającej się mianowaniu asesora jego stosunek służbowy wygasa. Znów należy w tym miejscu obiektywnie odnotować, iż ustawodawca wyszedł naprzeciw sugestiom trybunału i włączył KRS w proces powierzania asesorom czynności sędziowskich.
Brak systemowych gwarancji apolityczności asesorów sądowych, w ocenie TK, również był elementem świadczącym o niezgodności poprzednich rozwiązań z konstytucją.
W obecnym stanie prawnym, w art. 106j par. 2–4 u.s.p., znalazły się analogiczne zapisy z odpowiednimi regulacjami dotyczącymi sędziów. Z ich brzmienia jasno wynika zakaz przynależności asesora sądowego do partii politycznej, związku zawodowego, zakaz prowadzenia działalności publicznej niedającej się pogodzić z zasadami niezależności sądów i niezawisłości asesorów. Tożsamość regulacji asesorsko-sędziowskich dotyczy również możliwości uzyskania urlopu bezpłatnego na czas kampanii wyborczej, gdyby asesor chciał ubiegać się o mandat posła, senatora czy radnego.
Ostatnia grupa regulacji statusu asesora sądowego dotyczy niezwykle istotnych elementów gwarancyjnych, tzw. niezawisłości zewnętrznej. TK w powoływanym wielokrotnie już rozstrzygnięciu zwracał uwagę na faktyczny brak owych gwarancji w poprzednim niekonstytucyjnym stanie prawnym. Asesor sądowy przed 2007 r. nie miał immunitetu, nie dotyczyły go również rozwiązania gwarantujące zakaz przeniesienia, obecne w przepisach dotyczących sędziów. W noweli do u.s.p. takowe regulacje zostały wprowadzone. Zgodnie z art. 106zd u.s.p. asesor sądowy nie może być zatrzymany ani pociągnięty do odpowiedzialności karnej bez zgody właściwego sądu dyscyplinarnego. Procedura uchylenia immunitetu asesora sądowego jest zbieżna z procedurą dotyczącą sędziów. Przewiduje się udział prezesa sądu apelacyjnego, gdy chodzi o sytuacje związane z zatrzymaniem asesora na gorącym uczynku przestępstwa. Zaś art. 106ze u.s.p. stanowi, iż za wykroczenie asesor sądowy odpowiada tylko dyscyplinarnie, a więc tak jak sędzia.
Dość znaczące różnice w regulacjach dotyczących sędziów i asesorów sądowych występują na gruncie realizacji zasady zakazu przeniesienia na inne miejsce służbowe bez zgody zainteresowanego.
Otóż w myśl art. 106l par. 2 pkt 1 i 2 u.s.p. może to nastąpić w sytuacji zniesienia stanowiska wywołanego zmianą organizacji sądownictwa lub zniesienia danego sądu lub wydziału zamiejscowego albo przeniesienia siedziby sądu. Bądź w przypadku zaistnienia okoliczności z art. 6 u.s.p., czyli bliskiego pokrewieństwa między sędzią i asesorem albo asesorami w tym samym wydziale sądu. Decyzje w tym zakresie podejmuje znów organ władzy wykonawczej, jakim jest minister sprawiedliwości. Jednakże od decyzji o przeniesieniu w opisywanych przypadkach asesorowi przysługuje odwołanie do Sądu Najwyższego.
Rzeczywisty niepokój może wzbudzać brak możliwości odwołania się od decyzji ministra sprawiedliwości-prokuratora generalnego w sytuacjach opisanych w art. 106l par. 2 pkt 3 u.s.p. Chodzi tutaj o przeniesienie asesora sądowego na inne miejsce służbowe ze względu na powagę stanowiska na podstawie orzeczenia sądu dyscyplinarnego, wydanego na wniosek kolegium właściwego sądu lub KRS. Tu decyzję również podejmuje minister sprawiedliwości. Niewątpliwie jest to istotne osłabienie zasady zakazu przeniesienia w porównaniu z regulacjami dotyczącymi sędziów. Oto bowiem niezaskarżalną decyzją minister będzie decydował o zmianie miejsca służbowego asesora w sytuacji orzeczenia przez sąd dyscyplinarny jakiejkolwiek kary dyscyplinarnej, np. najniższej, czyli upomnienia. Dość powiedzieć, że sędzia może być przeniesiony na inne miejsce służbowe jedynie w sytuacji, gdy sąd dyscyplinarny wymierzył mu jedną z najsurowszych kar w postaci właśnie przeniesienia na inne miejsce służbowe, a nie np. upomnienia czy nagany. Jeszcze raz należy podkreślić, iż decyzja ministra o przeniesieniu asesora w takim przypadku jest niezaskarżalna.
Powyższe uwagi prowadzą do konstatacji, iż nowa regulacja dotycząca asesorów sądowych, którym powierzono obowiązki sędziowskie, uwzględnia w pewnym zakresie uwagi Trybunału Konstytucyjnego sformułowane prawie 10 lat temu. Niestety czyni to dość wybiórczo. Podstawowy zarzut niekonstytucyjności związany z organem mianującym asesorów sądowych, który usytuowany jest po stronie władzy wykonawczej, pozostaje w mocy. Choć nieco osłabiony możliwością zgłoszenia sprzeciwu przez KRS. Przewidziano również spory katalog odwołań od decyzji dotyczących asesorów do Sądu Najwyższego, choć znowu nie do końca konsekwentnie. Dlatego warto zauważyć w tym kontekście, jak istotne dla niezależności systemu sądowego wymiaru sprawiedliwości jest utrzymanie autonomicznej wobec władzy wykonawczej pozycji oraz składu KRS i Sądu Najwyższego. Na uwagę zasługują również analogiczne w stosunku do rozwiązań dotyczących sędziów regulacje wzmacniające niezawisłość zewnętrzną asesorów w postaci: immunitetu, jasno wyrażonej apolityczności, podległości wyłącznie konstytucji i ustawom. Słabym punktem w tym segmencie rozwiązań jest brak możliwości zaskarżenia decyzji ministra sprawiedliwości o przeniesieniu asesora sądowego, bez jego zgody, na inne miejsce służbowe w sytuacjach wskazanych w ustawie. Niewątpliwie obniża to standard materialnych gwarancji niezawisłości asesora. Jest to istotny mankament, gdy się zważy, iż w podpisanej przez prezydenta kontrowersyjnej nowelizacji ustawy o ustroju sądów powszechnych przewidziano możliwość powierzenia asesorom sądowym funkcji przewodniczących wydziałów w sądach rejonowych.
Wydaje się więc, że potencjalnego autora skargi konstytucyjnej, który chciałby wykorzystać argumentację podniesioną w skardze do TK sprzed dekady, czeka mimo wszystko niełatwe zadanie. I nie mam tutaj na myśli wyłącznie złej sławy, jaką cieszy się od dłuższego czasu sąd konstytucyjny, co już spowodowało lawinowy spadek wniosków o zbadanie konstytucyjności ustaw. W istocie bowiem ustawodawca części wskazówek sformułowanych przez TK nadał normatywną postać.
Jedno jest natomiast pewne. Skierowanie do sądów rejonowych zalegających w Ministerstwie Sprawiedliwości nieobsadzonych etatów orzeczniczych (w liczbie, która już dawno przekroczyła pół tysiąca) niewątpliwie wzmocni kadrowo sądy I instancji. Jak na razie będzie to jedyny ruch ministerstwa, który realnie przełoży się na sprawność rozpoznawania spraw. Warto również przyglądać się pracy asesorów, bo nie mam wątpliwości, iż pod względem merytorycznym absolwenci Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury są świetnie przygotowani. Na taki wniosek pozwalają mi obserwacje poczynione w czasie odbywania przez słuchaczy KSSiP obowiązkowych praktyk, w tym również w moim macierzystym sądzie.
A gwarancje niezawisłości? Cóż, nawet najszczelniejszy system owych gwarancji na nic się zda, gdy sędziemu/asesorowi brakuje niezawisłości wewnętrznej. Skądinąd nie od dzisiaj wiadomo, że niezawisłość sędziowska to stan umysłu.