Subskrybuj nas na Youtube
- W pracach nad nową ustawą o SN chodziło o przyjęcie swoich poprawek i znalezienie sposobu, by uporać się z poprawkami opozycji - mówi w wywiadzie dla DGP prof. dr hab. Jacek Zaleśny, konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego.
Posłanka Gasiuk-Pihowicz składa zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa polegającego na poświadczeniu nieprawdy przez posłów, którzy złożyli projekt nowej ustawy o Sądzie Najwyższym jako poselski. Podejrzewa, że powstał w resorcie sprawiedliwości. Jako projekt rządowy powinien być poddany konsultacjom społecznym i uzgodnieniom międzyresortowym i przyjęty przez Radę Ministrów.
Prawodawca nie reguluje, kto przygotowuje projekt ustawy wnoszony do Sejmu. Nie jest wymagana korelacja pomiędzy podmiotem, który faktycznie projekt sporządził, a podmiotem, który ma inicjatywę ustawodawczą. W praktyce kwestia dotyczy głównie poselskich projektów, jest bowiem mało prawdopodobne, aby posłowie byli w stanie technicznie opracować projekt dużej ustawy. Nie mają do tego przygotowania merytorycznego, znajomości zasad techniki legislacyjnej etc. Dlatego posłowie, jako klub czy partia, zlecają opracowanie projektów podmiotom zewnętrznym. Odpowiednio, podmioty zewnętrzne, jak Rada Ministrów czy poszczególni ministrowie, inicjują inicjatywę poselską. To praktyka, która nie budzi zastrzeżeń.
Ale jeśli ugrupowanie zleca przygotowanie projektu zewnętrznej kancelarii, która przełoży te poselskie zamierzenia na język przepisów, to płaci za to z pieniędzy partyjnych, które nie pochodzą jedynie z budżetu. A jeśli taki „poselski” projekt został przygotowany rękami urzędników, płacą za to podatnicy.
To jest praktyka mieszcząca się w regułach systemu parlamentarno-gabinetowego. Posłowie większości rządowej, partia rządząca, poszczególni ministrowie, premier, Rada Ministrów, tworzą polityczną całość, uzupełniają się. Rada Ministrów ma zaplecze polityczne w Sejmie, a posłowie zaplecze polityczne w Radzie Ministrów i w ministerstwach. To połączenie egzekutywy i legislatywy jest silne, ale podobnie jest w innych krajach europejskich.
Nie ma znaczenia, kto projekt przygotowuje, lecz kto składa?
Nie do końca, bo posłowie, jak mało kto, są podatni na lobbing. Przykładowo, działając na zlecenie koncernów farmaceutycznych, kancelarie prawne przygotowują projekty poprawek, które następnie wręczają posłom i ci jako własne wnoszą je do Sejmu. Biorąc pod uwagę technologiczną złożoność licznych regulacji prawnych, mało kto wie, o co w nich chodzi. Takie zdarzenia mają miejsce i są jednym z przykładów patologii parlamentarnej.
No dobrze, ale zajmijmy się tylko projektami rządowymi, które są procedowane jak poselskie. Bo możemy sobie wyobrazić sytuację, w której w danym ministerstwie powstaje projekt, ale na końcu zabrakło woli politycznej, by nadać mu bieg, albo Rada Ministrów nie wpisuje go do wykazu prac. Gdyby jednak jakiejś grupie posłów zależało na uchwaleniu takiej ustawy, to nieracjonalne byłoby zakazywanie im skorzystania z gotowego dokumentu tylko dlatego, że został on opracowany w resorcie. Tylko że są to sytuacje incydentalne, a w większości przypadków stosowania szybkiej ścieżki poselskiej chodzi jedynie o to, by uniknąć kłopotliwego, zwykle dla projektodawcy, etapu opiniowania.
Rzeczywiście, taka jest praktyka i ona przybiera na znaczeniu. System konsultacji społecznych jest na tyle rozbudowany i sformalizowany, że często jest faktyczną przeszkodą w realizowaniu inicjatywy ustawodawczej przez rząd. Tych obowiązków konsultacyjnych jest dużo: trzeba poinformować różne instytucje czy stowarzyszenia, czekać na nadsyłane przez nie uwagi, ustosunkowywać się do nich, a praktycznie negocjować z różnymi podmiotami, o odmiennych interesach. Zdaniem części członków rządu, jest to proces, który za bardzo komplikuje rządowy proces decyzyjny. Stąd korzystanie z form uproszczonych, a prawnie dostępnych.
Pana zdaniem te procedury związane z opiniowaniem są zbyt rozbudowane?
Oczywiście, że tak. Owszem, inicjatywa konsultacji jest zacna. Chodzi bowiem o to, aby określone grupy społeczne mogły przedstawiać swoje zdanie co do zagadnień, które ma regulować dana ustawa. Jednak w tym procesie wyraźnie preferowane są grupy zorganizowane. I to te mniejsze niż większe; grupy o partykularnych interesach, nierzadko sprzecznych z interesami dużych grup społecznych. One dzięki temu zyskują dostęp do uszu dyrektorów departamentów, członków gabinetów politycznych, ministrów. W konsultacjach rządowych praktycznie nie uczestniczą duże grupy społeczne, bo one, siłą rzeczy, są niezorganizowane, a zarazem to one najczęściej ponoszą koszty wywołane wejściem ustawy w życie. W ramach konsultacji odbywa się regularny lobbing na rzecz cząstkowych interesów różnych grup zawodowych czy społecznych, ucieranie tych interesów, dogadywanie się, właśnie kosztem interesu dużych grup społecznych. Konsultacje bywają zatem pomijane, by minimalizować ryzyko, że grupy lobbingowe w ten sposób oddziałują na proces stanowienia prawa.
To było widać np. przy ustawie o odnawialnych źródłach energii. W trakcie procesu konsultacyjnego zainteresowane środowiska lobbingowe czuły się w Ministerstwie Gospodarki jak u siebie w domu. W końcu trzeba było przerwać konsultacje, bo już nie było wiadomo, kto faktycznie przygotowuje projekt i z jakimi intencjami, ale było za to wiadomo, że za wszystko i tak mają zapłacić Polacy.
To istotne ryzyko, tyle że wciąż narzekamy na jakość stanowionego prawa, a im mniej czasu trwają dyskusje nad nowymi rozwiązaniami, tym większa szansa na uchwalenie bubla.
Z obowiązku przeprowadzenia konsultacji nie wynika, że powstanie dobry projekt ustawy, harmonizujący rozbieżne interesy dużych grup społecznych. To, co jest ważniejsze, to przygotowanie rzetelnej oceny skutków regulacji (OSR-y), pokazującej, w aspekcie prawnym, finansowym, społecznym, politycznym itd., jakie będą konsekwencje obowiązywania ustawy i przeprowadzenie po określonym czasie ewaluacji przepisów, czy zakładany cel został osiągnięty. Tak jak ze zmianą stawki akcyzy na alkohole mocne, gdy z inicjatywy rządu była ona podwyższana w celu zwiększenia dochodów budżetowych, a dochody faktycznie malały, a gdy była obniżana, to dochody faktycznie rosły. Pytanie, na ile OSR-y są rzetelnie przygotowywane. Przy okazji ustawy o Sądzie Najwyższym w uzasadnieniu zawarto np. ocenę skutków, która jednak nijak ma się do zawartości projektu. Np. uzasadnia się potrzebę zmiany ustroju Sądu Najwyższego przewlekłością toczonych przed nim postępowań, a jednocześnie redukuje się o ok. 40 proc. liczbę sędziów, nie wskazując, w jaki sposób pozostali będą pracować bardziej wydajnie przynajmniej o kilkadziesiąt procent.
Szerokie konsultacje na etapie przedsejmowym mają mniejsze znaczenie, jeśli po wniesieniu projektu zostaje on poddany pogłębionej analizie w komisjach. Jednak o posiedzeniu komisji sprawiedliwości rozpatrującej projekt ustawy o SN można powiedzieć wszystko, tylko nie to, że miała tam miejsce merytoryczna dyskusja. Największe kontrowersje wzbudziło głosowanie nad poprawkami, gdzie jednym podniesieniem ręki zdecydowano o odrzuceniu 1300. Wiadomo, że przy tak dużej ich liczbie nie ma sensu głosowanie nad każdą z osobna i trzeba je łączyć w bloki. W jaki sposób powinno się to robić?
Nawet najlepsze przepisy nie sprawdzają się, gdy ma miejsce deficyt kultury tworzenia prawa, kultury politycznej.
Łącznie można rozpatrywać poprawki merytorycznie podobne, np. dotyczące tego samego przepisu. Przykładowo, w jednej proponuje się uchylić ustęp, w innej zmienić treść tego ustępu poprzez dodanie jakiejś treści, a w jeszcze innej dodanie innej treści. Albo np. w ten sposób, że przyjęcie jednej poprawki powoduje bezzasadność rozpatrywania kilkunastu innych. Natomiast nie jest racjonalne bezrefleksyjne blokowanie poprawek w grupę pod względem tego, kto jest ich wnioskodawcą. Dochodzi do łączenia poprawek różnych pod względem merytorycznym. Z drugiej strony bywa tak, jak w omawianym przypadku, że nadużywa się prawa do wnoszenia poprawek, czyli zgłasza się ogromną ich liczbę tylko po to, by przyblokować proces tworzenia ustawy. Takie działania mają charakter obstrukcyjny, co spotyka się ze stanowczą reakcją większości sejmowej. Takie blokowanie poprawek, jakie mogliśmy obserwować, jest antydemokratyczną odpowiedzią na antydemokratyczne zgłaszanie poprawek tylko po to, by storpedować prace ustawodawcze.
Przed laty poseł Maciej Manicki w projekcie ustawy pozamieniał spójniki „i” na „lub” oraz „lub” na „i” i takich „poprawek” zgłosił kilkaset. To jest irracjonalne, więc takie poprawki rozpatruje się łącznie.
Czy było naruszeniem zasad głosowanie nad poprawkami bez dyskusji nad nimi? Przecież członkowie komisji nawet nie wiedzieli, w związku z czym podnoszą ręce.
Obowiązkiem Sejmu i Senatu (traktowanego zwłaszcza jako „izba refleksji”) jest dołożenie należytej staranności przy uchwalaniu ustawy. Obowiązek ten wynika z konstytucyjnych zasad bezwzględnie wiążących izby parlamentarne, jak zasady rzetelnego i sprawnego działania instytucji (preambuła), demokratycznego państwa prawnego (art. 2), prawidłowej legislacji (art. 2) czy legalności (art. 7). Oczywiście nie można z góry zakładać, że wszystko, co zgłasza opozycja, jest złe. To zawsze wymaga analizy, można być przeciwko, ale trzeba jeszcze wiedzieć, dlaczego. Dopiero wtedy można mówić o efektywnym stanowieniu prawa. W przypadku zgłoszenia setek poprawek, nim dojdzie do ich zblokowania i odrzucenia, powinna być sporządzona analiza pokazująca charakter poprawek, zachodzące między nimi zależności, aby na tej podstawie komisja mogła podjąć racjonalną decyzję. Nie było przeszkód, aby i w trakcie prac nad ustawą o Sądzie Najwyższym taka analiza powstała. Jej sporządzenie zajęłoby ze dwa dni i członkowie komisji wiedzieliby, jaki jest charakter zgłoszonych poprawek i mogliby je odrzucić nie ze względu na wnioskodawcę, ale ze względu na treść, a to jest zasadnicza różnica. Przecież nie jest to ostatnie posiedzenie Sejmu tej kadencji, kiedy albo prace dokończy się, albo one przepadną.
Wnioskodawca ma prawo do prezentacji poprawki i jej uzasadnienia. Zwłaszcza że mówimy o ustawie ważnej ustrojowo, która ma szczególne znaczenie dla realizowania praw jednostki. Ma ona większe znaczenie faktyczne niż dziesiątki innych ustaw. Na świecie nie jest tak, że tak ważne ustawy są uchwalane w trakcie jednego dnia. Przeciwnie, prace nad takimi ustawami powinny być prowadzone szczególnie rzetelnie, bo ich konsekwencje mają charakter ustrojowy. Rzetelne prace nie oznaczają prac wieloletnich. Wystarczy kilka miesięcy intensywnych analitycznych, legislacyjnych prac przygotowawczych, aby następnie w ciągu kilku tygodni można było podjąć decyzję w Sejmie, jeżeli jest stosowna większość posłów. Stabilny politycznie gabinet, a z takim mamy do czynienia, może sobie na to pozwolić.
Jeśli do projektu zgłaszane jest tyle poprawek, to czy komisja sprawiedliwości nie powinna powołać podkomisji do ich rozpatrzenia?
Jeżeli poprawki są zgłaszane setkami tylko po to, aby zostały zgłoszone, to nie ma sensu powoływać do ich rozpatrzenia podkomisji. Wystarczy, że eksperci sejmowi sporządzą analizę pokazującą istotę poprawek.
W przypadku projektu ustawy o Sądzie Najwyższym intencje większości sejmowej były oczywiste. Chodziło o to, aby ustawę natychmiast uchwalić. Posiedzenie komisji zostało zwołane tylko dlatego, że rząd też chciał wnieść swoje poprawki, a dodatkowo – niespodziewanie dla niego, prezydent zgłosił swoją swego rodzaju poprawkę, z którą trzeba było coś zrobić. Z góry było więc wiadomo, że tylko te poprawki będą akceptowane. Nie chodziło o jakieś analizowanie ich treści w celu wypracowania dobrego projektu ustawy, tylko o legislacyjne sporządzenie i przyjęcie swoich poprawek oraz znalezienie sposobu, by jak najszybciej uporać się z poprawkami opozycji. Gdyby rząd nie miał własnych wątpliwości i gdyby nie nieoczekiwana wolta prezydenta, to ustawa byłaby uchwalona bez kierowania do komisji. Mimo że ta ustawa od samego początku zgłoszenia jej projektu w kilku aspektach jest niekonstytucyjna, a w wielu nieefektywna.
Czy Trybunał Konstytucyjny mógłby zakwestionować ustawę o SN ze względu na wadliwy tryb procedowania?
W świetle utrwalonego orzecznictwa TK szybkość postępowania ustawodawczego sama w sobie nie podważa konstytucyjności ustawy. Natomiast jest przesłanką relewantną przy ocenie konstytucyjności ustawy, czy tryb procedowania nie pozbawił grup parlamentarzystów możliwości przedstawienia swojego stanowiska. W omawianym przypadku frakcje opozycyjne formalnie swoje stanowisko przedstawiły, natomiast nie miały możliwości, aby je uzasadnić.
Rzadko, ale zdarzało się, że TK uznawał, że ustawa jest niekonstytucyjna, bo była wadliwie procedowana i to wpłynęło na brzmienie przepisów prawa. W tym przypadku jest to mało prawdopodobne, bo w trakcie prac sejmowych projekt uległ nieistotnym zmianom. Bałagan na posiedzeniu komisji sejmowej nie wpłynął w istotnym stopniu na treść ustawy. Projekt był na tyle zły w momencie złożenia go w Sejmie, że niewiele można było jeszcze zepsuć.
