Subskrybuj nas na Youtube
Prezydent wywrócił stolik. Jego inicjatywa legislacyjna miała służyć zapewnieniu większej przejrzystości w reformowaniu wymiaru sprawiedliwości. Ale przy okazji wiele skomplikowała pod względem prawnym.
1. Nielegalna propozycja
Konstytucjonalista dr hab. Ryszard Piotrowski uważa, że ultimatum, jakie postawił Andrzej Duda parlamentowi, a konkretnie mającemu większość PiS, jest niekonstytucyjne. – Prezydent ma zgodnie z konstytucją możliwość podpisania ustawy, jej zawetowania lub wysłania do Trybunału Konstytucyjnego. Nie ma kompetencji do tego, by decyzję w sprawie jednej ustawy uzależniać od uchwalenia innej – zauważa.
Andrzej Duda powiedział, że dopóki Sejm nie przyjmie jego propozycji dotyczącej KRS, on nie podpisze ustawy o Sądzie Najwyższym, nawet jak uchwali ją parlament.
Ale zdania są podzielone. Prof. Marek Chmaj uważa, że taka oferta mieści się w formule demokratycznej, choć ma zastrzeżenia do merytorycznej treści poprawek. Kancelaria Prezydenta uważa, że wszystko jest w porządku. Zastępca jej szefa minister Paweł Mucha podkreśla, że prezydent jako osoba pełniąca funkcję strażnika konstytucji ma prawo wskazać potrzebę korekty pewnych rozwiązań, tak by mógł z pełnym przekonaniem zgodzić się na ich wejście w życie. Dlatego w tym przypadku nie ma mowy o wykraczaniu poza konstytucyjnie wyznaczoną rolę.
2. Jak zadziała poprawka
Gdy poprawka Andrzeja Dudy dotycząca wyboru sędziów KRS przez Sejm została ogłoszona, powstały wątpliwości, jaki wywoła skutek. Powstały makiaweliczne teorie, że jeśli PiS ją uchwali, to zadziała ona dopiero w przyszłej kadencji KRS.
Brzmienie poprawki jest lakoniczne. Dodaje ona do ustawy artykuł 9a, który ma brzmieć: „Sejm wybiera członków Rady spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych większością 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów”. Poprawka wskazuje więc tylko, jaką większością Sejm dokonuje wyboru sędziów do KRS. Z kolei nowelizacja PiS w najważniejszym punkcie dotyczy innych artykułów (art. 10–12) i zastępuje obecną procedurę wyboru sędziów członków KRS przez sędziów ich wyborem przez Sejm, szczegółowo przy tym opisując tryb i terminy zgłaszania kandydatów i ich wyboru. Jak argumentuje Kancelaria Prezydenta, korekta Andrzeja Dudy uzupełnia więc rozwiązania PiS, podnosząc jedynie próg ważności głosowania z bezwzględnej większości, czyli ponad połowy posłów, do kwalifikowanej. Kłopot pojawiłby się wówczas, gdyby ustawa PiS o KRS nie weszła w życie. Wówczas w obecnej ustawie opisane byłyby dwa tryby wyboru: jeden przez posłów i drugi dotychczasowy – przez sędziów.
3. Niespójność zmian
Gdy Andrzej Duda ogłosił, że w ramach przysługującej mu inicjatywy ustawodawczej zgłosi projekt nowelizacji ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, eksperci popadli w konfuzję. Prezydent miał na biurku nowelizację ustawy o KRS czekającą na podpis, ale złożył projekt własnej korekty. A jak można korygować coś, co nie weszło jeszcze w życie?
To rzeczywiście byłoby niemożliwe. Zdarzało się, że ustawodawca uchwalał nowelizację ustawy jeszcze nieobowiązującej. Tyle że chodziło o akty prawne już opublikowane w Dzienniku Ustaw, którym nadano w nim pozycję. Lipcowa nowelizacja uchwalona przez Sejm nie ma zaś nadanego numeru.
Dlatego prezydent wniósł o znowelizowanie ustawy w obowiązującym jeszcze brzmieniu. Z formalnego punktu widzenia miał do tego prawo. Nic nie stoi na przeszkodzie, by jednocześnie procedowane były dwie nowelizacje tego samego aktu prawnego.
Ale jest inny problem. Zasady techniki prawodawczej, które obowiązują też głowę państwa, jasno określają, że projekt ustawy musi zawierać uzasadnienie. Prezydent zaś sporządził uzasadnienie nie w oparciu o „starą” ustawę, lecz tę lipcową – jeszcze nieobowiązującą.
Mówiąc prościej: propozycja zmiany legislacyjnej prezydenta w jednej ustawie została uzasadniona treścią innej ustawy. Co w świetle zasad techniki prawodawczej jest zabronione. I projekt choćby z tego względu nie powinien być procedowany.
Doktor Barbara Grabowska-Moroz z Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka nie ma wątpliwości, że prezydent w dziwny sposób skomplikował dość prostą kwestię. Jeśli nie podoba mu się ustawa leżąca u niego na biurku, powinien ją po prostu zawetować.
4. Poza zakres regulacji
Politycy PiS postanowili, że prezydencki projekt nie będzie procedowany oddzielnie, lecz zostanie włączony w dużą ustawę o Sądzie Najwyższym w formie poprawki. Uznano, że będzie to rozwiązanie szybsze. Bez znaczenia wówczas jest problem związany z uzasadnieniem odnoszącym się do innej ustawy. Ale pojawiają się nowe wątpliwości.
Po pierwsze, część prawników uważa, że skoro poprawki odpowiadające woli głowy państwa zostały zgłoszone dopiero w trakcie drugiego czytania, nie mogą być procedowane. Powinny bowiem przejść procedurę wszystkich trzech czytań.
To jednak nieprawda. Wynika to wprost z art. 45 ust. 1 Regulaminu Sejmu. Przepis ten określa, że prawo wnoszenia poprawek do projektów ustaw w czasie drugiego czytania przysługuje m.in. wnioskodawcy lub grupie co najmniej 15 posłów.
Dyskusyjne jest ponadto, czy poprawki zmieniające ustawę o KRS w ramach ustawy o Sądzie Najwyższym są dopuszczalne. Paragraf 3 pkt. 2 zasad techniki prawodawczej stanowi, że w ustawie nie zamieszcza się przepisów, które regulowałyby sprawy wykraczające poza wyznaczony przez nią zakres. Skoro zaś ustawa jest o Sądzie Najwyższym, dlaczego miałaby zmieniać reguły wyborów członków Krajowej Rady Sądownictwa?
Tu jednak posłowie PiS twierdzą, że to dopuszczalne. A to dlatego, że chcą przyznać KRS więcej kompetencji. A skoro planują wzmocnić dany organ, to mogą też wprowadzić bezpiecznik w postaci bardziej restrykcyjnych zasad wyboru.
5. Ekspresowy tryb
Ustawę o Sądzie Najwyższym PiS uchwala w trybie ekspresowym. Została zgłoszona w zeszłym tygodniu i ma być przyjęta w ciągu jednego posiedzenia Sejmu. Będzie więc należała do najszybciej uchwalonych aktów prawnych, zwłaszcza tak doniosłych, jeśli chodzi o skalę zmian. Do tego, ponieważ PiS spieszył się, do maksimum skracane były poszczególne etapy prac nad ustawą. Po pierwszym czytaniu projekt nie został odesłany do komisji, tylko zastosowano nadzwyczajny tryb i Sejm przeszedł od razu do drugiego czytania. To zgodne z regulaminem, ale stosowane bardzo rzadko.
– Wątpliwości konstytucyjne pojawiają się, jeśli tryb prac uniemożliwia racjonalne podejmowanie decyzji, i tu mamy taki przypadek. Ustawodawca nie może być emocjonalny, a w tym przypadku czynnik emocjonalny dominował nad racjonalnym – podkreśla dr hab. Ryszard Piotrowski. Konstytucjonalista zwraca uwagę, że na etapie powstawania projektu nie skonsultowano go z zainteresowanymi instytucjami, czyli przede wszystkim Sądem Najwyższym. A sam projekt, co także budzi wątpliwości, chociaż wydaje się, iż został przygotowany w resorcie sprawiedliwości, to został zgłoszony jako poselski.
Z kolei prof. Marek Chmaj uważa, że mimo ekspresowego tempa prac został dochowany tryb zapisany w konstytucji z trzema czytaniami. Więc choć mogą być wątpliwości regulaminowe, to nie konstytucyjne.