Brak zrozumienia prowadzi do tego, że ciało, serce i mózg nie działają razem. Jeśli to się zdarzy u człowieka, to się rozchoruje. Jeśli przydarzy się to prawu, zaczyna cierpieć na oderwanie się od rzeczywistości.
Mówi się, że Elvis dał muzyce ciało, Beatlesi serce, a Dylan mózg (Daniel Wyszogrodzki, „Dylan nobilitowany”, „Zwierciadło”, grudzień 2016 r., s. 91). Analogicznie można mówić o anatomii prawa. Ustawodawca daje prawu ciało, a władza wykonawcza i sądownicza serce i mózg.
Reklama
Weźmy administrację architektoniczno-budowlaną i sądy administracyjne. Zmorą i zbawieniem jest to, że pozwolenie na budowę zalicza dwie instancje administracyjne (starosta i wojewoda) oraz dwie instancje sądowe (wojewódzki i Naczelny Sąd Administracyjny). Wachlarz możliwości sprawia, że podróż sprawy nie jest jednokierunkowa. Pozwolenie na budowę potrafi się przepingpongować przez pierwszą i drugą instancję administracyjną, a i z sądu spada czasem z powrotem na pas startowy. To zmora. A zbawienie tkwi w wieloperspektywicznym spojrzeniu.

Reklama
Aleksandra Hirszfeld przygotowała projekt artystyczny pt. „Pochłaniacz informacji”. Po dwóch stronach sześcianu umieszczone są czujniki ruchu. Gdy ktoś zbliża się na 2,5 m, uruchamia instalację, która zadaje pytanie w jednym z 20 języków: „Co jest nie tak z tym światem?”. Można na to pytanie odpowiedzieć. Maszyna wciąga wypowiedź do bazy i po chwili odtwarza nasz komunikat przez 32 głośniki umieszczone po bokach bryły, by za moment zacząć zagłuszać go innymi, nagranymi wcześniej i losowo wybranymi przez komputer wypowiedziami (Alina Gutek, „Kamień filozoficzny”, „Zwierciadło”, luty 2017, s. 39). W postępowaniach o pozwolenia na budowę, które toczą się, cofają, znów kilka kroków przesuwają się do przodu, inwestor, strony, dziennikarze i ciekawscy, stawiają to samo pytanie: „Co jest nie tak?”
Do zdziwienia inspirują ich jednak zupełnie inne zdarzenia. Inwestora zaskakują zarzuty stron. Strony są zaskoczone udzieleniem inwestorowi pozwolenia. Ciekawscy dziwują się, dlaczego nie mogą być stronami, a dziennikarze... Jedni chcą wytłumaczyć trudną rzecz dotyczącą przestrzeni i prawa ludzkim językiem. Inni nie powąchają sprawy z bliska, tylko chwycą trzy hasła i żonglując nimi, umiejętnie podgrzewają emocje.
Anatomia prawa
Czas odpowiedzieć na pytanie, czy w sprawach budowlanych administracja jest mózgiem prawa, a sądy jego sercem, czy odwrotnie? Na skrzyżowaniu prawa i rzeczywistości dochodzi do pasjonującego zjawiska – na miarę zorzy polarnej w przyrodzie. Prawo budowlane stosuje się w nierozerwalnym związku z kodeksem postępowania administracyjnego. Nie wiadomo, czy nazwać je małżeństwem, czy raczej braćmi syjamskimi. Kłopot polega na tym, że życie inwestycji ma zupełnie inny cykl niż życie ustawy.
Weźmy pozwolenie na budowę, zmienione potem dwoma pozwoleniami zamiennymi. Tworzą jedną inwestycję, ale jako trzy decyzje żyją trzema życiami proceduralnymi. Wyobraźmy sobie, że wznowiono postępowanie dla pozwolenia pierwotnego, a drugie zamienne jest przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności. Mogłoby się okazać, że inwestor może dziś budować piwnicę, parter i dach, ale z pierwszym piętrem musi zaczekać.
Jako prawnik patrzę na konkretną sprawę i chcę najpierw zobaczyć przez jej pryzmat abstrakcyjny problem prawniczy do rozwiązania. Jako urzędnik patrzę podejrzliwie na abstrakcyjny problem prawny i chcę od razu załatwić konkretną sprawę. Z tego wynika, że sąd kreuje mózg prawa, a administracja – serce. Nic dziwnego, że są trudności ze wzajemnym zrozumieniem. Co poradzić, kiedy władze mówią różnymi językami, bo dysponują różnymi spojrzeniami? Rozwiązania można kraść innym. To niejedyna branża, której dotyka kompleks wieży Babel.
Udayan Prasad, reżyser prowadzący wykłady w Szkole Wajdy, mówi: „Zauważyłem, że młodzi reżyserzy nie potrafią komunikować się z osobami, które zamierzają filmować. I ta tendencja jest obecnie charakterystyczna nie tylko dla polskiej, ale dla wszystkich szkól filmowych na świecie. Ja reżyserii aktorów nauczyłem się po prostu dzięki pracy z nimi. Dlatego podczas mojego warsztatu reżyserzy muszą zagrać. Nie ma lepszej metody, żeby zrozumieć, jakich wskazówek potrzebuje aktor (Irena Gruca-Rozbicka, „Wszystko dla aktora”, „Filmpro”, wrzesień 2011, s. 60).
Inna ilustracja. Jest pracownik. Likwiduje się jego dział, ma przejść do innego. Nie chce. Stawia zarzut mobbingu. I teraz mamy trzy spojrzenia. Psycholog: „Pracownik jest w depresji, nie można teraz nic zmieniać w jego życiu”. Szef: „W porządku, ale nie może siedzieć w pracy i nic nie robić, niech weźmie L4 na leczenie. Skieruję go na badania”. Ekspert od mobbingu: „Wtedy istnieje ryzyko, że pracownik dopisze do listy zarzutów, że się z niego robi wariata”. Lekarz medycyny pracy: „Nie można w takiej sytuacji zbadać pracownika bez jego zgody”. Świetnie. Z tego wynika, że nie może pracować, a jednocześnie musi. Każdy spec ocenia tylko ze swojej perspektywy.
W sytuacjach: pozwoleń na budowę skaczących po drabince procedur; reżyserów nierozumiejących, jak to jest być aktorem; ekspertów wydających wzajemnie sprzeczne opinie sprawdzające się tylko w ich wąskim pasku kompetencji, może zadziałać tylko jedno. Postawienie się w cudzej sytuacji.
Lustra weneckie i cudze buty
Składy sędziowskie powinny zasiąść za wyobrażonym weneckim lustrem żeby posłuchać narady urzędników. Urzędnicy powinni pobiegać po budowie w kasku i kaloszach. Na tle prawa regulującego inwestycje pojawiłby się holograficzny obraz budynku. Można by przymierzyć, czy te dwie rzeczywistości się nakładają, a jeśli nie, to znaleźć punkty styczne. Po co? Bo „wyobraźcie sobie osobę zwiedzająca Luwr lub Uffizi, przy zupełnej nieznajomości historii biblijnych, starogreckich i starorzymskich, Rafael, Leonardo da Vinci, Michał Anioł, Rembrandt i inni nic dla niej nie znaczą. (Allan Bloom, „Umysł zamknięty”, Poznań 2012, s. 76).
Brak zrozumienia skutkujący kompleksem wieży Babel prowadzi do tego, że ciało, serce i mózg nie działają razem. Jeśli to się zdarzy u człowieka, to się rozchoruje. Jeśli przydarzy się to prawu, zaczyna chorować na oderwanie się od rzeczywistości.
Albo na hipokryzję. Weźmy termin załatwienia sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 35 k.p.a. „sprawę powinno się załatwić niezwłocznie, a jeśli wymaga ona postępowania wyjaśniającego, to nie później niż w ciągu miesiąca, zaś sprawy szczególnie skomplikowane – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Do terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu”.
No i mamy 25 urzędników. Na stole każdego z nich leżą, załóżmy, 32 toczące się sprawy. Wpływa 33. Oczywiste jest, że do tych w okolicy 20. nie zajrzy przez miesiąc, a 33., która właśnie wpłynęła, zacznie obsługiwać po jakichś dwóch miesiącach. Niechętne do zatrudniania większej liczby urzędników czy sędziów społeczeństwo trzeba by poprosić, żeby nie produkowało tylu spraw albo zgadzało się na rosnącą liczbę obsługujących je ludzi.
Jednocześnie inwestor nie wydusi z urzędnika informacji, kiedy sprawa będzie załatwiona, bo urzędnikowi „nie wolno” powiedzieć, że obsuwa wynika z tego, że jest ich za dużo. Przedłuża postępowanie, pisząc, że „sprawa wymaga dalszej analizy”. Inwestor, dostając takie pismo, musi brać leki na ciśnienie. Nie dlatego, że sprawa się przesunie, tylko dlatego, że nie wiadomo, ile razy. To zupełnie jak stawka prawnika za godzinę pisania opinii bez informacji, jak długo będzie ją pisał. Podanie stawki nie ma sensu, jak nie wiadomo, przez ile trzeba ją pomnożyć.
Co zrobić? Może pozwolić urzędnikom uczciwie powiedzieć inwestorowi: „Pana sprawa jest 17., licząc kolejność wpływu. Koło się kręci w ten sposób, że załatwia się od najstarszej do momentu, kiedy nic więcej nie da się w niej zrobić, i przechodzi się do kolejnej”. A do tamtej się wraca, jak przyjdzie oczekiwana korespondencja. Zamiast usłyszeć, że „sprawa wymaga dalszej analizy”, „proszę zadzwonić w przyszłym tygodniu” (x 10), zainteresowany dowie się, że jego sprawa jest w tym tygodniu 10. w kolejności, a w kolejnym, dajmy na to, szósta. Sednem, jeśli to ma działać, jest pilnowanie, by sprawy załatwiać rzetelnie. Przy takim założeniu lepiej się dowiedzieć, że urzędnik siądzie nad sprawą za siedem tygodni, niż wymuszać obietnice półgębkiem, że jeszcze trochę i przeprosiny całą gębą, że jeszcze nie teraz.
Londyn we mgle
Administracja, zależnie od podejścia, chce rozwiązać problem inwestora i stron albo nie dać się ograć. „Pewna gazeta chciała czytelnikom sprawić niespodziankę, umieszczając na stronie tytułowej podobiznę cesarza Franciszka Józefa. Ale, ku przerażeniu naczelnego redaktora, odbitki wypadły fatalnie. Na kliszy pojawiła się tylko jedna wielka ciemną plama, a pod nią wyraźny napis: Cesarz Franciszek Józef. Taka podobizna byłaby obrazą majestatu, więc redaktor umieścił pod nieudanym zdjęciem słowa: Londyn we mgle (Wojciech Wiercioch, „Księga anegdot świata”, s. 84). Gra w „Londyny we mgle” jest co dzień rozgrywana między urzędem a obywatelem. Raz „Londyna” robi inwestor, raz inne strony postępowania, kiedy indziej urzędnik, jak to w grze.
Przykładowo deweloper uzyskuje np. pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego, a taki może mieć tylko dwa lokale. Z projektu wynika, że jest on tak przygotowany, by moc następnie wyodrębnić trzy lokale. Dostaną zaświadczenie o samodzielności, bo do wydania tego zaświadczenia sprawdza się faktyczną samodzielność, a nie jej podstawę prawną. Urzędnik wie, że prawdopodobnie tak się stanie, więc chce odmówić pozwolenia, ale przychodzi prawnik i mówi, że ów urzędnik nie może się opierać na przewidywaniach co do przyszłej treści domu, skoro projekt jest w porządku. To prowadziłoby do działań na zasadzie „Raportu mniejszości”, zekranizowanego w 2002 r. opowiadania Philipa K. Dicka. Trzech jasnowidzów przewiduje, kto popełni przestępstwo, a właściwe służby łapią i karzą delikwenta tuż przed tym, jak je popełni. Film z Tomem Cruise’em pokazuje, jak opłakane skutki przynosi taka polityka. Notabene taki projekt zaistniał, został pokazany w dokumencie „Pre-crime. Inwigilacja 3.0” w reż. Matthiasa Heedera i Moniki Hielscher pokazywanym podczas festiwalu filmów dokumentalnych Docs Against Gravity. Otóż w Chicago, które słynie z przestępczości, policja otrzymała w 2009 roku od National Institute of Justice grant na opracowanie metod analizy informacji umożliwiających poznanie prawidłowości w działaniach kryminalistów, które umożliwiłyby wytypowanie gorących punktów na mapie miasta oraz wskazanie osób potencjalnie gotowych popełnić przestępstwo. (Edwin Bendyk, „Przed gorącym uczynkiem”, „Polityk”, nr 19, 10–16 maja 2017 r., s. 74).
Nie można przewidywać, że inwestor zrobi coś niezgodnego z przepisami tylko dlatego, że projekt wskazuje, iż będzie taka możliwość. Oburzenie urzędnika musi zostać stłumione. Od sprawdzania, czy coś takiego się stanie, jest nadzór budowlany i to post fatum, gdy możliwość naruszenia zmieni się w naruszenie. Takie jest ciało prawa, czyli przepisy, i jego mózg, czyli sens, dla jakiego organy administracji architektoniczno-budowlanej działają przed budową, a nadzór budowlany po. Dusza urzędnika podpowiada, że coś tu może być nie tak, ale serce prawa bije miarowo: każde działanie musi się odbyć we właściwym miejscu i czasie.
Miasto ślepców
Pojawiają się zarzuty, że urzędnik widzi, a nie reaguje. Gawędziłam z dziennikarzem, który powiedział: „No dobrze, prawo prawem, ale urzędnik powinien być odważny i stanąć po stronie mieszkańców” (którzy nie chcą inwestycji). Odpowiedź może być tylko jedna: „Faktycznie, trzeba by było być odważnym urzędnikiem, żeby łamać prawo”.
Urzędnik i sędzia są mimo wszystko w dość komfortowej sytuacji, bo w sprawach spornych zawsze ktoś będzie niezadowolony, z psychologicznego punktu widzenia wszystko jedno, kto. Więc nie ma pokusy, żeby komuś zrobić przyjemność i orzec korzystnie. Pewnego dnia Rudolf Valentino spacerował po parku. Nagle zauważył, że kilka razy przeszły koło niego dwie panie, badawczo na niego patrząc. I wtedy usłyszał słowa: „Patrz tylko na tego durnia, który chce udawać Valentino” (Wojciech Wiercioch, „Księga...”, s. 24).
Czasem urzędnicy myślą, że sprawy „śmierdzące” trzeba traktować jakoś inaczej. Medialne albo takie, w których działa prokurator. Nieprawda. Nie trzeba. Może w uzasadnieniu dodać kilka słów więcej, antycypując pewne zarzuty. Inaczej urzędnik i sędzia utopią się w poczuciu winy.
Arthur Conan Doyle zrobił kiedyś taki kawał: wybrał spośród znajomych 12 bankierów, przemysłowców, ludzi cieszących się nienaganną opinią i wysłał każdemu depeszę: „Wszystko się wydało. Uciekaj natychmiast”. W ciągu 24 godzin w Anglii nie było ani jednego z tych ludzi (Wojciech Wiercioch, „Księga....”, s. 55). Urzędnicy i sędziowie, którzy rozumieją ciało, mózg i serce prawa, nie muszą się oglądać przez ramię.