Uproszczenie obowiązków informacyjnych ułatwiło życie fundacjom – po to zostało wprowadzone – ale bardzo skomplikowało nadzorowanie ich przez właściwych ministrów.
Na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 40) fundacje zobowiązane są do składania corocznie właściwemu ministrowi sprawozdań z działalności. Właściwym ministrem jest minister ujawniony w rejestrze przez sąd rejestrowy jako organ sprawujący nadzór (Dział 1, rubryka 8), często tożsamy ze wskazanym przez fundatora w oświadczeniu dołączonym do statutu (który z kolei jest załącznikiem do wniosku o rejestrację). To wskazanie podlega jednak weryfikacji przez sąd pod kątem zbieżności celów fundacji z zadaniami realizowanymi przez danego ministra.
Niejasności co do kształtu...
Zakres merytoryczny sprawozdania określa rozporządzenie ministra sprawiedliwości z 8 maja 2001 r. w sprawie ramowego zakresu sprawozdania z działalności fundacji (Dz.U. z 2001 r. nr 50, poz. 529 ze zm.). Jakkolwiek nie wynika to z ustawy, to wydaje się oczywiste, że sprawozdanie należy sporządzać w układzie i zakresie określonymi w tym rozporządzeniu.
Ponieważ nie ma jakiegokolwiek ustawowego rygoru co do formy sprawozdania, nie można jednoznacznie przyjąć, że sprawozdanie, które nie zostało sporządzone według wzoru określonego w rozporządzeniu, nie jest prawidłowe i nie wypełnia wymogu złożenia sprawozdania. Z drugiej strony nawet przy takiej ogólnikowości prawodawcy wydaje się, że jeśli sprawozdanie nie zawiera wszystkich informacji wskazanych w rozporządzeniu, to jego złożenie nie może oznaczać wywiązania się z obowiązku. Zgodnie bowiem z wytycznymi zawartymi w delegacji ustawowej do wydania przez ministra sprawiedliwości rozporządzenia w tej sprawie, zakres merytoryczny sprawozdania ma obejmować najważniejsze informacje o działalności fundacji w okresie sprawozdawczym, pozwalające ocenić prawidłowość realizacji jej celów statutowych.
Inna niejasność wiąże się z tym, że ustawa mówi o sprawozdaniu z (w domniemaniu rocznej) działalności. Co zatem z obowiązkiem jego złożenia, jeśli organizacja nie prowadziła w danym roku działalności statutowej, co może się zdarzyć z różnych przyczyn i do czego fundacja ma prawo? Czy wystarczy, że powiadomi o tym właściwego ministra? Niestety ustawa na te wątpliwości nie odpowiada.
...i danych w sprawozdaniu
Analizując rozporządzenie, nietrudno zauważyć, że niektóre informacje wymagane na jego podstawie w sprawozdaniu nie mają związku z prowadzeniem działalności statutowej. Należą do nich chociażby informacje z par. 2 pkt 1, 3, 6, 7e, 7f–j oraz z par. 3, tj. odpowiednio dotyczące ogólnych informacji o fundacji (nazwa, adres siedziby), działalności gospodarczej, poniesionych kosztach, udzielonych przez fundację pożyczkach, kwotach ulokowanych na rachunkach bankowych, wartości nabytych: obligacji, udziałów, akcji, nieruchomości i aktywów, i zobowiązań fundacji. Skłania to do przyjęcia interpretacji, że nieprowadzenie działalności nie zwalnia z obowiązku sprawozdawczego.
Szczególnie istotne są informacje o charakterze finansowym. Pozwolą ocenić, czy organizacja ma jakiś majątek bądź środki finansowe, co ma znaczenie w kontekście przesłanek likwidacji fundacji (patrz art. 15 ust. 1 ustawy o fundacjach).
Pożytek publiczny
W tym miejscu pora wrócić do art. 12 ustawy o fundacjach, z tym, że do ust. 2a, który wyłącza obowiązek corocznego składania sprawozdań w przypadku fundacji posiadających status organizacji pożytku publicznego (OPP), które i zamieściły na stronie internetowej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego sprawozdanie merytoryczne z działalności oraz sprawozdanie finansowe (zgodnie z przepisami ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1817). To wyłączenie zostało wprowadzone w wyniku nowelizacji ustawy o fundacjach dokonanej ustawą z 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz ustawy o fundacjach (Dz.U. z 2015 r. poz. 1339), która weszła w życie w listopadzie 2015 r. Rozwiązanie to było od dawna oczekiwane, zwłaszcza przez fundacje, które nie mogły się ograniczyć do jednego sprawozdania, lecz z różnych tytułów składały sprawozdania do wielu podmiotów. Z założenia miało przynieść pozytywne skutki także organom sprawującym nadzór. Nie wiadomo jednak, czy organy te mają się zadowolić informacją, że fundacja posiada status OPP i obowiązek sprawozdawczy z tego tytułu wyegzekwuje od niej minister właściwy do spraw społecznych. Może powinny sprawdzać, czy sprawozdanie zostało opublikowane? A jeśli tak, to uznać, że fundacja wypełniła obowiązek sprawozdawczy, nie weryfikując merytorycznie opublikowanego sprawozdania i zakładając, że dokonał tego minister rodziny, pracy i polityki społecznej? Jeśli sprawozdanie złożone przez fundację posiadającą status organizacji pożytku publicznego spełni wymogi określone w rozporządzeniu ministra pracy i polityki społecznej z 12 lutego 2013 r. w sprawie wzorów rocznego sprawozdania merytorycznego oraz rocznego uproszczonego sprawozdania merytorycznego z działalności organizacji pożytku publicznego (Dz.U. z 2013 r. poz. 234), to tym bardziej spełni wymogi z rozporządzenia ministra sprawiedliwości z 8 maja 2001 r. w sprawie ramowego zakresu sprawozdania z działalności fundacji, gdyż pierwsze z nich wymaga od fundacji o wiele szerszego zakresu informacji, również tych z rozporządzenia ministra sprawiedliwości.
Czy zatem zmianie uległa rola właściwego ministra, który jest rozliczany m.in. ze skuteczności egzekwowania obowiązku sprawozdawczego od fundacji, czy w nowej sytuacji ma łatwiej? Niestety nie można chyba uznać tej nowej sytuacji za ułatwienie. Właściwy minister musi sprawdzić, czy sprawozdanie zostało opublikowane, i mimo że nie jest upoważniony do jego weryfikacji, powinien się z nim zapoznać. Sprawozdanie jest bowiem jedynym źródłem informacji o fundacji, które pozwala na ocenę, czy działa ona zgodnie z prawem i statutem, czy nie zachodzą przesłanki likwidacji fundacji, czy podjęte przez zarząd uchwały są zgodne z prawem i nie ma podstaw do wnioskowania do sądu o ich uchylenie. Z tym ostatnim też jest zresztą pewien problem, bo w świetle przepisów rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji z ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, fundacje nie mają obowiązku załączania do sprawozdania odpisów uchwał zarządu, co jest wymagane w świetle przepisów rozporządzenia wydanego na podstawie ustawy o fundacjach. I tu pojawia się kolejny dylemat: czy właściwy minister może w takiej sytuacji zwrócić się do fundacji o nadesłanie odpisów uchwał zarządu fundacji, skoro zgodnie z art. 12 ust. 2a ustawy o fundacjach (tj. przepisu wyłączającego obowiązek składania sprawozdań właściwemu ministrowi w stosunku do fundacji, która złożyła sprawozdanie do ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego z racji posiadania statusu OPP) nie ma ona obowiązku składania sprawozdania z działalności do właściwego ministra.
Istotne jest również to, że według aktualnego stanu prawnego nowo utworzona fundacja dopiero po dwóch latach nieprzerwanego prowadzenia działalności, o której mowa w art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, może ubiegać się o status organizacji pożytku publicznego. Oznacza to, że każda fundacja przez pierwsze dwa lata działalności będzie zobowiązana do składania sprawozdań właściwemu ministrowi (na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o fundacjach), a organ ten musi na bieżąco sprawdzać, czy dana fundacja ma status OPP – czy go uzyskała bądź go nie utraciła.
Oznacza to, że za pierwsze dwa lata od daty wpisu do rejestru każda fundacja składa sprawozdanie z działalności na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o fundacjach ministrowi wskazanemu przez sąd rejestrowy jako organ sprawujący nadzór, a zgodnie z ustawą określanemu jako właściwy. Tak samo za kolejne lata, jeśli nie uzyska statusu OPP. Jeśli zaś go uzyska, zacznie podlegać obowiązkowi sprawozdawczemu z art. 23 ust. 1 i ust. 2c ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Gdyby zaś ten status utraciła, wróci ze sprawozdaniem z działalności do właściwego ministra.
A co w sytuacji, gdy fundacja posiadająca status OPP nie złoży i nie opublikuje sprawozdania? Kto odpowiada za jego wyegzekwowanie? Czy w takiej sytuacji właściwy minister ma biernie czekać na działania ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego, czy też może żądać złożenia sprawozdania z działalności w trybie ustawy o fundacjach? Wydaje się, że po 15 lipca (czyli po terminie, do którego fundacja posiadająca status OPP powinna złożyć sprawozdanie), stwierdziwszy brak sprawozdania na stronie internetowej ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego, właściwy minister powinien wezwać fundację do złożenia sprawozdania z działalności. Oczywiście nie musi się z tym śpieszyć, gdyż na podstawie ustawy o fundacjach jest czas na złożenie sprawozdania z działalności do końca danego roku za rok poprzedni. Taką interpretację przyjmuje się wobec braku określenia terminu w ustawie.
Jakkolwiek nowelizacja miała na celu przede wszystkim ułatwienie życia fundacjom, a nie organom sprawującym nadzór, i taki skutek chyba został osiągnięty, to dla tych ministrów, którzy są właściwi dla nawet powyżej 1 tys. fundacji, egzekwowanie obowiązku składania sprawozdań jest aktualnie bardziej skomplikowane.
Właściwy minister musi sprawdzić, czy sprawozdanie zostało opublikowane, i choć nie jest upoważniony do jego weryfikacji, powinien się z nim zapoznać. Jest ono bowiem jedynym źródłem informacji, które pozwala na ocenę, czy fundacja działa zgodnie z prawem i statutem, czy nie zachodzą przesłanki jej likwidacji, czy podjęte przez zarząd uchwały są zgodne z prawem i czy nie ma podstaw do wnioskowania do sądu o ich uchylenie