Czy gminy mogą sprzedać swoje długi firmie windykacyjnej? Czy mogą zlecić takim podmiotom windykację? Jeżeli tak, na podstawie jakich przepisów i jakie należności można w ten sposób egzekwować?
Reklama
Jakie wierzytelności są uznawane za publicznoprawne / Dziennik Gazeta Prawna
Nie ma jednoznacznej odpowiedzi na tak zadane pytania. O legalności takiej operacji będzie bowiem przesądzać przede wszystkim charakter tej wierzytelności. Może być ona publicznoprawna albo cywilnoprawna.

Reklama
Wierzytelności cywilnoprawne
Jeśli chodzi o wierzytelności cywilnoprawne, wydaje się, że nie ma przeciwwskazań, aby zostały zbyte w trybie przelewu wierzytelności. Umocowanie do tego typu czynności wynika po części z kodeksu cywilnego, a po części z ustawy o samorządzie gminnym. W kodeksie cywilnym są materialno-prawne podstawy do ww. operacji, co wynika m.in. z art. 509. Stanowi on, że wierzyciel może bez zgody dłużnika przenieść wierzytelność na osobę trzecią (przelew), chyba że sprzeciwiałoby się to ustawie, zastrzeżeniu umownemu albo właściwości zobowiązania. Wraz z wierzytelnością przechodzą na nabywcę wszelkie związane z nią prawa, w szczególności roszczenie o zaległe odsetki. Z kolei w ustawie o samorządzie gminnym znajdują się przepisy kompetencyjne, uprawniające organ wykonawczy (tu wójta) do wykonania ww. operacji. Można tu przykładowo wskazać np. na art. 30 ust. 1 i 2 wspomnianej ustawy. Stanowi on, po pierwsze, że wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa, po drugie, iż do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym, wykonywanie budżetu i inne wskazane tam czynności. Katalog tych czynności jest otwarty, co świadczy o domniemanej kompetencji m.in. w zakresie dysponowania wierzytelnościami gminy o charakterze cywilnoprawnym.
Publicznoprawny problem
Natomiast w odniesieniu do wierzytelności publicznoprawnych (np. podatkowych czy opłat za śmieci) zgoła odmiennie przedstawia się możliwość ich zbycia w drodze przelewu wierzytelności. Choć wprost nie ma zakazu ustawowego w tym zakresie, to niedopuszczalność ich sprzedaży wywieść należy przede wszystkim z istoty tych zobowiązań. Dodatkowym argumentem jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 15 stycznia 1997 r., sygn. akt III SA 534/96. Tam sąd jednoznacznie wskazał (w kontekście uchwały rady gminy o przeznaczeniu do sprzedaży wierzytelności podatkowych), że „Ani przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym, ani też przepisy innych ustaw, w szczególności zaś ustawy o zobowiązaniach podatkowych, nie wyposażyły gmin w kompetencję dokonywania sprzedaży zobowiązań podatkowych”. Podjęcie przez radę miasta uchwały w tym przedmiocie nie znajduje więc prawnego umocowania i wbrew twierdzeniom sformułowanym w odpowiedzi na skargę, nie mieści się w sferze działań „dozwolonych prawem”. Dalej sąd zaakcentował, że „Owo kwalifikowane naruszenie prawa sprowadza się do podjęcia przez organ gminy uchwały bez podstawy prawnej. Działanie takie musi być uznane za sprzeczne z uregulowaniem wprowadzonym przez art. 18 ust. 1 i 2 pkt 8 ustawy o samorządzie terytorialnym”. Z powyższego należy zatem wnioskować, że w świetle aktualnych przepisów i ww. orzeczenia przelew wierzytelności z tytułu zobowiązań publicznoprawnych byłby prawnie nieskuteczny. Dodatkowo przemawia za tym fakt, że tego rodzaju wierzytelności dochodzone są w specjalnym trybie administracyjnym, m.in. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, i to przez specyficzne i uprawnione ku temu podmioty prawne, np. naczelnika urzędu skarbowego. Powyższe oznacza, że brak jest podstaw prawnych, aby gmina mogła zbyć ww. wierzytelności na rzecz np. firmy windykacyjnej.
Cesja nie zawsze możliwa
Jeśli chodzi o kolejne pytania, odpowiedź na nie będzie również determinowana rodzajem wierzytelności. Jeśli będzie to wierzytelność cywilnoprawna (np. opłaty czynszowe), wydaje się, że nie ma przeszkody, aby gmina zawarła stosowną umowę z podmiotem zajmującym się dochodzeniem tego typu wierzytelności. W takich umowach można określić zakres czynności windykacyjnych. Mogą też być stosowane różne rozwiązania, bowiem zgodnie z art. 353[1] kodeksu cywilnego strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Warto również przytoczyć, przykładowo, że w wyroku Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt I ACa 432/12 przedmiotem analizy była m.in. kwestia legalności przelewu powierniczego w celu ściągnięcia wierzytelności. Sąd zaakcentował, iż „Konstrukcja takiej umowy powierniczego przelewu w celu wyegzekwowania wierzytelności polega na tym, że wierzyciel przelewa wierzytelność na zleceniobiorcę (cesjonariusza) przede wszystkim po to, aby ten ostatni ściągnął należność od dłużnika i wydał pierwotnemu wierzycielowi (cedentowi) uzyskane świadczenie, ale z zachowaniem określonych umową reguł. Cesjonariusz jako powiernik powinien zatem stosować się do wskazówek zleceniodawcy (cedenta), bowiem ten pierwszy działa wprawdzie w imieniu własnym, ale z gospodarczego punktu widzenia na rachunek zleceniodawcy (cedenta)”. Co istotne, celem ww. umowy było co prawda wyegzekwowanie na rzecz spółki wierzytelności przysługującej jej od gminy (cywilnoprawnej), to wydaje się, że w umowie takiej dopuszczalna byłaby zamiana ról w tym znaczeniu, iż tego typu wierzytelności byłyby ściągane np. przez firmę prywatną na rzecz gminy.
Jeśli zaś chodzi o wierzytelności publicznoprawne, to z uwagi na brak podstaw prawnych i szczególny status tych należności, należy opowiedzieć się przeciwko możliwości zlecania ich dochodzenia podmiotom prywatnym. Jak już wskazywano, tego rodzaju wierzytelności mają własny specyficzny tryb ich dochodzenia przez samorząd, oparty na złożonych mechanizmach egzekucyjnych.
Podstawa prawna
Art. 3531, art. 509 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 380 ze zm.).
Art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.).
Ustawa z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.).