Mamy 24 izby i jest to spuścizna po głębokim PRL-u. Warto się zastanowić nad reorganizacją, dopóki możliwość jej przeprowadzenia jest w zasięgu samorządu adwokackiego.
Setna rocznica odzyskania niepodległości to także rocznica powstania instytucji politycznych, gospodarczych, społecznych i wszelkich innych, bez których nowe państwo nie mogłoby funkcjonować. Wśród nich jest także adwokatura. Zaledwie w sześć tygodni po odzyskaniu niepodległości, 24 grudnia 1918 r. Marszałek Józef Piłsudski wydał dekret w przedmiocie statut tymczasowego Palestry Państwa Polskiego.
W roku jubileuszu odbyło się wiele okolicznościowych uroczystości i wydarzeń zorganizowanych przez samorząd adwokacki. Było wiele o historii, posłannictwie, etosie i zasługach. Były sympozja, panele, dyskusje i konferencje. To dobrze. Dzięki temu wiedza o roli i miejscu adwokatury w państwie i w społeczeństwie mogła dotrzeć do szerokich kręgów. Bez wątpienia jest to potrzebne i pożądane. Kiedy kończy się ten odświętny i podniosły ton opowieści o palestrze, warto zastanowić się nad pozycją i funkcją adwokatury tu i teraz. Sprawdzić, jak rzeczywistość ma się do okolicznościowej narracji. Gdzie znajduje się adwokatura, jak funkcjonuje i dokąd zmierza?
Na początek ustrój adwokatury
Fundamentem działalności samorządu adwokackiego jest Konstytucja RP. To wielka wartość i wielki obowiązek. Zgodnie z postanowieniami art. 17 „(…) można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony”. Interes publiczny jest wartością nadrzędną, której ma służyć samorząd. Gdzie lokuje się ten interes w odniesieniu do palestry, wskazuje art. 1 prawa o adwokaturze, stanowiąc, że „adwokatura powołana jest do udzielania pomocy prawnej, współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu prawa”.
Do tego powołana jest adwokatura i to powinno być powołaniem adwokatury. Przypomnienie tych podstawowych ram prawnych pozwala uzyskać właściwą perspektywę, z której można ocenić ustrój adwokatury w jego przydatności do oczekiwanego poziomu wypełnienia jej konstytucyjnych i ustawowych obowiązków.
Adwokatura zorganizowana jest w 24 izbach adwokackich. Każda z nich ma osobowość prawną, własne władze, sądownictwo dyscyplinarne i finanse.
Na pierwszy rzut oka nasuwa się pytanie, skąd ta liczba? Zgodnie z obowiązującym art. 38 ustawy – Prawo o adwokaturze zasięg terytorialny izb określa Naczelna Rada Adwokacka, biorąc pod uwagę podział terytorialny administracji sądowej. Ta kompetencja NRA została powtórzona w art. 58 pkt 4 ustawy.
Dla przypomnienia, podział terytorialny administracji sądowej wygląda tak, że mamy 11 sądów apelacyjnych i 45 sądów okręgowych. Istniejąca struktura adwokatury ma się więc nijak do postulatu zawartego w ustawie. Trzeba jasno powiedzieć, że ta struktura jest archaiczna, a dosadniej: przypadkowa. Ani nie ma umocowania w przepisach ustawy, ani nie znajduje żadnego innego racjonalnego wytłumaczenia.
Trochę historii
Zgodnie z art. 34 ustawy o ustroju adwokatury z 1963 r. „adwokaci i aplikanci adwokaccy mający siedzibę na obszarze województwa stanowią Wojewódzką Izbę Adwokacką”. Wówczas było 17 województw i tyle samo izb adwokackich. Po zmianach liczby województw (powstaniu 49), co nastąpiło w 1975 r., pojawiła się konieczność zmian w strukturze adwokatury. Dostrzegała to NRA i 14 czerwca 1975 r. podjęła uchwałę w sprawie dostosowania struktury samorządowej do nowego podziału administracyjnego kraju. Na jej mocy utworzono siedem nowych izb, zastrzegając, że „organizowanie organów dalszych izb adwokackich następować będzie w miarę tworzenia warunków kadrowych, lokalowych, finansowo-budżetowych itp.”.
Obowiązująca nadal ustawa z roku 1982 utrwaliła zastaną strukturę 24 izb w art. 38, który pierwotnie brzmiał: „Izbę adwokacką stanowią adwokaci i aplikanci adwokaccy mający siedzibę na terenie jednego lub kilku województw”. Od 1 stycznia 1999 r. zniesiono ustawowe związanie struktury z podziałem administracyjnym kraju poprzez zmianę treści art. 38, nadając mu aktualne brzmienie („Izbę adwokacką stanowią adwokaci i aplikanci adwokaccy, mający siedzibę zawodową na terenie izby, której zasięg terytorialny określa Naczelna Rada Adwokacka, biorąc pod uwagę w szczególności podział terytorialny administracji sądowej”).
Od niemal 20 lat Naczelna Rada Adwokacka ma niczym nieskrępowane kompetencje do określenia podstawowej struktury organizacyjnej. Do dziś nie skorzystała z tego uprawnienia. Nadal są 24 izby. Wynikałoby z tego, że skoro mamy taką samą liczbę izb od 43 lat, to nie ma i nie było potrzeby brania pod uwagę w szczególności podziału terytorialnego administracji sądowej. Proste? Proste. Trzeba jednak dodać, że były próby.
W projekcie uchwały programowej IX krajowego Zjazdu Adwokatury z 2007 r. komisja wnioskowa zjazdu przyjęła i przedłożyła delegatom pod głosowanie pkt 11 uchwały w brzmieniu „Krajowy Zjazd Adwokatury zobowiązuje Naczelną Radę Adwokacką do pilnego przeanalizowania dotychczasowej struktury organizacyjnej adwokatury i opracowania propozycji stosownych rozwiązań (...)”. Zapis ten został przez delegatów odrzucony. Pozostał pkt 11, a w nim m.in. stwierdzenie, że „projekt nowej ustawy (…) powinien jednak uwzględniać dotychczasowy dorobek adwokatury, w tym także tradycyjne zasady organizacji adwokatury”.
Ów cały „dorobek” to jedna uchwała. Przypadkowa struktura wyniesiona została do miana „tradycyjnej”.
Najpełniejsze wyjaśnienie przywiązania do 24 izb znajdziemy w uchwale Nadzwyczajnego Krajowego Zjazdu Adwokatury, który odbył się wiosną 2010 r. w reakcji na ujawniony projekt ustawy, która zakładała m.in. połączenie adwokatów i radców w jeden samorząd, co musiałoby się wiązać ze stworzeniem całkowicie nowych struktur samorządowych. W uchwale czytamy , że zjazd „sprzeciwia się wszelkim formom narzucania organizacji struktur terytorialnych, w szczególności likwidacji niektórych izb (…) [bo to] doprowadziłoby do paraliżu organizacyjnego, (…) rozbudowy aparatu pomocniczego i wzrostu kosztów działania samorządu (…). Byłoby też utrudnieniem dla obywateli chcących złożyć skargę na adwokata. (...) Adwokaci utraciliby poczucie przynależności do określonej zbiorowości. (...) doprowadziłoby do zmniejszenia zaangażowania członków samorządu w jego życie i zmarginalizowania roli samorządu jako czynnika integrującego adwokatów (...). Stąd tylko krok do zastąpienia relacji adwokata z samorządem adwokackim inną: adwokata z urzędnikiem decydującym o dostępie do wykonywania zawodu (...)” (pkt 9 uchwały nr 1 NKZA z 6 marca 2010 r.).
Przytoczone fragmenty uchwały w zasadzie zawierają niemal wszystkie argumenty za zachowaniem status quo – ale nie wszystkie. Te, które zacytowałem, są przede wszystkim emocjonalne, a nie merytoryczne. Nie ma wśród nich żadnego, który nawiązywałby do konstytucyjnych i ustawowych powinności. Odnoszą się do samej adwokatury. I to jest problem. Palestra zapomina, że jej głównym zadaniem nie jest dobro jej samej i jej członków, lecz dbałość o interes publiczny i służenie obywatelom.
Skąd ta niechęć do zmian?
Zakładając, że ewentualna reorganizacja samorządu adwokackiego byłaby zgodna z art. 38 ustawy, do wyboru byłoby utworzenie 45 lub 11 izb adwokackich. Tylko wtedy postulat dostosowania do podziału terytorialnego administracji sądowej byłby spełniony. W każdym wariancie nieunikniony jest silny opór istniejących izb. Musiałoby dojść do całkowitej lub częściowej utraty przez nie realnych kompetencji i prestiżu. To drugie jest szczególnie istotne dla wrażliwych na to członków istniejących organów. Obecna struktura jest przewidywalna, a to się liczy przy wyborach do naczelnych organów adwokatury. Każda zmiana przełoży się na liczbę delegatów na krajowy zjazd, a w konsekwencji na liczbę głosów i skład naczelnych organów. To zaś może zmienić układ sił. Dlatego przywiązanie do istniejącego stanu rzeczy rośnie wraz ze zbliżaniem się krajowego zjazdu i wyborów. Liczy się każdy głos, dlatego nie ma odważnych, aby tę sprawę postawić na porządku dziennym.
Ewentualna zmiana, jak była mowa, leży w kompetencji Naczelnej Rady Adwokackiej, a to dodatkowo oznacza, że jej członkowie musieliby głosować „przeciwko sobie”. W przypadku zwiększenia liczby izb, te duże musiałyby oddać część uprawnień na rzecz nowych. W drugim wariancie zniknęłyby izby mniejsze. Tak czy inaczej, mając na względzie obecny sposób ukształtowania składu NRA (24 dziekanów plus 24 członków z wyboru), w uproszczeniu połowa członków musiałaby głosować przeciwko sobie. Lęk przed tym aspektem zmian – choć skrzętnie przemilczany – jest równie istotny jak argumenty użyte w uchwale z 2010 r.
Krajowe zjazdy w latach 2013 i 2016 nie zajmowały się kwestią organizacji samorządu.
Słów kilka o ustawie obowiązującej
Uchwalona w 1982 r. ustawa – Prawo o adwokaturze była dotychczas zmieniana 54 razy. Od 1989 r. pojawiają się głosy o konieczności uchwalenia nowej. Podejmowane są kolejne uchwały, stanowiska, postulaty… I nic. Przykładowo, jak stwierdzono w uchwale programowej VIII KZA w 2004 r., zjazd „uważa za niezbędną zmianę ustawy – Prawo o adwokaturze. Najlepszą podstawą do prac nad nową regulacją jest projekt (...) opracowany przez Naczelną Radę Adwokacką ( pkt. III uchwały)”. Kolejny zjazd, w 2007 r., zobowiązał NRA do „kontynuowania prac nad projektem nowej ustawy o adwokaturze i podjęcie starań o nadanie takiemu projektowi charakteru inicjatywy ustawodawczej” ( pkt 8.2 uchwały nr 1). W marcu 2010 r. nadzwyczajny zjazd zobowiązał NRA do „niezwłocznego powołania przy Naczelnej Radzie Adwokackiej komisji ds. opracowania projektu ustawy – Prawo o adwokaturze” (uchwała nr 2 z 6 marca 2010 r.). Na X Zjeździe w listopadzie 2010 r. podjęto uchwałę zobowiązującą Naczelną Radę Adwokacką do opracowania „do 31 grudnia 2011 r. projektu zmian Prawa o adwokaturze” (pkt 1 uchwały nr 15 z 20 listopada 2010 r.). W 2004 r. był gotowy projekt, w roku 2007 wzywano do kontynuacji prac nad projektem ustawy, a w 2010 r. do powołania komisji...
Trudno dostrzec spójność i konsekwencję. Łatwiej zwykły chaos. Może jednak ustawa z 1982 r. jest odpowiednia dla współczesnej adwokatury? Wskazywały na to huczne obchody, jakie Naczelna Rada Adwokacka zorganizowała w roku 2012 z okazji 30. rocznicy uchwalenia tej ustawy. Uroczystości w ogrodach Uniwersytetu Warszawskiego niewiele ustępowały obecnym obchodom 100-lecia Niepodległej.
Niemoc w uchwaleniu nowego prawa o adwokaturze każe się zastanowić, czy w tym procesie adwokatura jest podmiotem czy przedmiotem? Jedno jest pewne: siła sprawcza adwokatury jest niewystarczająca do osiągnięcie tego celu. Podobnie była i jest za mała, aby przeciwstawić się zmianom ewidentnie osłabiającym samorząd adwokacki. Trzeba to przezwyciężyć, wykorzystując istniejące narzędzia i pozyskać nowe, na miarę ambicji i możliwości adwokatów. Zacznijmy od siebie, od tego, co możemy zmienić.
Osobiście nie mam wątpliwości, że struktura organizacyjna samorządu adwokackiego powinna ulec zmianie poprzez dostosowanie liczby i zasięgu terytorialnego izb do struktury sądów apelacyjnych. Mamy już tak zorganizowany samorząd notariuszy i komorników. Niestety struktura organizacyjna radców jest nie mniej egzotyczna niż adwokacka. Obecnie działa 19 OIRP. Wszystkie środowiska powinny dążyć do ujednolicenia. Tylko wtedy zawody prawnicze uzyskają realną możliwość skutecznego współdziałania. Temat połączenia adwokatów i radców w jeden samorząd wymaga odrębnego omówienia. Nie ma na to miejsce w niniejszym tekście.
Tak jak jest, nie jest dobrze
Moje przekonanie o konieczności zmiany organizacji adwokatury nie wynika tylko z treści art. 38 ustawy. Adwokatura jest istotnym elementem całego wymiaru sprawiedliwości i dlatego powinna być z nim funkcjonalnie powiązana. Sposób zorganizowania struktur adwokackich odzwierciedlający struktury sądowe i – dodajmy – także prokuratorskie to najlepszy z możliwych wariantów współistnienia i współuczestniczenia w stosowaniu prawa i wymiarze sprawiedliwości. To zaś leży w interesie publicznym. Poziom sądu apelacyjnego daje realne możliwości wypracowania takich reguł współpracy, które będą korzystne dla wszystkich. Obecnie zdarza się tak, że na obszarze właściwości jednego sądu apelacyjnego działają trzy izby adwokackie – bo inaczej być nie może. Inna jest ranga relacji prezesa sądu apelacyjnego z trzema dziekanami, inna zaś, gdy wszystkich adwokatów z tego obszaru reprezentuje jeden dziekan, którego legitymacja jest o wiele silniejsza. Uzgodnienia wspólnych stanowisk czy metod rozwiązywania problemów staną się łatwiejsze, skuteczniejsze i bez wątpienia szybsze.
Takich spraw – z pozoru błahych – jest sporo. Od wypracowania reguł poruszania się adwokatów po sądach poprzez dostęp do akt sprawy po sposoby pozyskiwania informacji o stanie sprawy. Adwokat, który nie musi użerać się z ochroną już przy wejściu do sądu, któremu nie utrudnia się dostępu do akt, który wie, czy będzie mógł wypożyczyć togę w sądzie, gdzie nie ma pokoju adwokackiego, to adwokat bardziej sprawny – nie dla siebie, lecz dla obywateli. Te uciążliwości i niejasności mogą ulec ujednoliceniu na obszarze jednego sądu apelacyjnego na mocy porozumienia pomiędzy równymi rangą prezesem i dziekanem. Z punktu widzenia adwokatury to możliwość wypracowania spójnych zasad obowiązkowego przecież kształcenia aplikantów adwokackich w sądach, ale i w prokuraturze. A to jest kolejny argument za zmianą struktury. Kształcenie aplikantów nadal jest w gestii samorządów. Nowy podział i zmniejszenie liczby izb, czyli liczby podmiotów odpowiedzialnych za nie, może pomóc. Przede wszystkim wyrówna poziom tego kształcenia.
Jednym z najważniejszych argumentów za zmniejszeniem liczby izb jest wykonywanie sądownictwa dyscyplinarnego. Obecnie działa ono w każdej izbie. Mamy więc 24 rzeczników dyscyplinarnych i 24 sądy dyscyplinarne. Zmniejszenie tej liczby umożliwi ujednolicenie orzecznictwa, ułatwi wprowadzenie postulowanego i oczekiwanego od dawna nakazu sądzenia adwokata nie przez sąd macierzystej izby, lecz przez sąd w społecznym odczuciu jeżeli nie neutralny, to chociaż bardziej obiektywny. Własne sądownictwo dyscyplinarne to – obok szkolenia aplikantów – ostatni bastion samorządności adwokatury. Należy go za wszelką cenę bronić, pozbawiając przeciwników argumentów za wyprowadzeniem sądownictwa ze struktur samorządu. Temu będzie służyć konsolidacja, która uczyni orzekanie bardziej transparentnym i zrozumiałym dla społeczeństwa. Łatwiej śledzić sposób orzekania 11 sądów niż 24.
Mamy 24 izby i jest to, nie ma co ukrywać, spuścizna po głębokim PRL-u. Takie są fakty. Może jednak warto się zastanowić nad zmianami, dopóki możliwość ich przeprowadzenia jest w zasięgu samej adwokatury. Z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością można powiedzieć, że jeżeli dojdzie w końcu do uchwalenia nowego prawa o adwokaturze, to sprawa ustroju zostanie uregulowana inaczej niż obecnie. Dlatego „ucieczka do przodu” powinna być przynajmniej przedmiotem głębokiej, rzetelnej i spokojnej dyskusji. Żadną barierą nie powinny być rzekome ograniczenia finansowe czy ambicje poszczególnych izb bądź ich prominentnych przedstawicieli. Postawa zachowawcza to faktycznie postawa defensywna, a ta adwokatom nie przystoi.
Sposób zorganizowania struktur adwokackich odzwierciedlający struktury sądowe i prokuratorskie to najlepszy z możliwych wariantów współistnienia i współuczestniczenia w stosowaniu prawa i wymiarze sprawiedliwości. To zaś leży w interesie publicznym