Trybunał Konstytucyjny ocenia zgodność przepisów z ustawą zasadniczą w sposób abstrakcyjny, sąd natomiast interpretuje przepis z uwzględnieniem okoliczności faktycznych, co do których ma wydać orzeczenie. O roli rozproszonej kontroli konstytucyjności rozmawiamy z prof. Maciejem Gutowskim i prof. Piotrem Kardasem.
„Sędziowie, nie lękajcie się i wprost stosujcie konstytucję!” Utożsamiają się panowie z tym wezwaniem?
Profesor Maciej Gutowski: Oczywiście. Sędziowie muszą stosować konstytucję. Powiem szczerze, że to pytanie brzmi w moich uszach dosyć dziwacznie. Kwestia jest przecież oczywista: sędziowie mają stosować konstytucję, bo to najwyższe prawo w Rzeczpospolitej. Jest przecież art. 8 ustawy zasadniczej, który mówi o tym, że przepisy konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że ona sama stanowi inaczej.
Ta fraza padła z ust prof. Kardasa podczas niedawnej konferencji w Katowicach i wbiła się wielu osobom w pamięć.
Profesor Piotr Kardas: Użyłem tej parafrazy wypowiedzi Jan Pawła II, by podkreślić, że stosowanie konstytucji przez sądy jest najbardziej oczywistą powinnością każdego, kto posługuje się prawem. Stosowanie konstytucji to gwarancja sprawiedliwego orzeczenia, bo ona określa aksjologiczne ramy systemu prawa, będąc zarazem nadrzędnym aktem prawnym dla całego systemu.
Sąd jest zobowiązany do interpretacji przepisów w taki sposób, by ich stosowanie prowadziło do realizacji konstytucyjnych wartości. Musi więc przeczytać, zinterpretować i zastosować ustawę zasadniczą. W każdym przypadku. W tych stwierdzeniach nie ma nic nowego, są oczywiste w każdym demokratycznym państwie prawa.
Zgoda. Pytanie jednak, jak często dotąd sądy powszechne korzystały z tej możliwości. Jak mocno stosowanie konstytucji w nich tkwiło?
P. Kardas: Niezbyt mocno. Bezpośrednie stosowanie konstytucji polegać może albo na określonym sposobie wykładni przepisów ustawowych wedle tzw. wykładni prokonstytucyjnej, albo na odmowie stosowania przepisu, którego w drodze wykładni z konstytucją nie da się pogodzić. Kłopot z bezpośrednim stosowaniem konstytucji polegał na tym, że sądy dostrzegały jedynie tę część art. 8, która związana jest z obowiązkiem dokonywania wykładni w zgodzie z konstytucją. I niekiedy w takich przypadkach uwzględniały konstytucję. Sprawa przedstawiała się odmiennie w tych wypadkach, gdy przepisu stanowiącego podstawę orzeczenia z konstytucją uzgodnić nie było można.
M. Gutowski: W drugiej z opisanych sytuacji przepis art. 8 nie był właściwie rozumiany. A tym samym sądy nie korzystały z określonej w nim możliwości stosowania konstytucji. Dominowała jego błędna wykładnia.
Błędna?
M. Gutowski: Tak, błędna, bo wprost sprzeczna z wyraźnym brzmieniem. Proszę zauważyć, że prócz art. 8 mamy też art. 193, który mówi, że każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie zależy rozstrzygnięcie toczącej się sprawy. Skoro zatem w tym przepisie jasno zaznaczono, że sąd może wystąpić do trybunału, to znaczy, że nie musi tego robić, gdy na orzeczniczej drodze spotka konstytucyjny problem, który będzie potrafił rozwiązać samodzielnie.
P. Kardas: Dodać trzeba, że niewłaściwy sposób rozumienia art. 8 związany był z postrzeganiem roli sądów, jako „ust ustawy”. Przez lata odwoływano się też do opartego na koncepcji Hansa Kelsena stwierdzania sprzeczności z konstytucją ustaw zastrzeżonego dla jednego organu, tj. sądu konstytucyjnego. W tym ujęciu sąd – w razie braku możliwości dokonania wykładni przepisów zgodnej z konstytucją – pozostawał bezradny. Nie mógł stosować jej sam, musiał dokonywać wyboru: albo stosować ustawę, nie bacząc na jej relacje z konstytucją, albo zwracać się z pytaniem prawnym do trybunału. Problem w tym, że ten sposób rozumienia zasady bezpośredniego stosowania ustawy zasadniczej pozostawał w sprzeczności z art. 8, który wyklucza możliwość stosowania prawa z nią sprzecznego.
Ktoś jednak musiał sędziów sądów powszechnych czy administracyjnych przekonać, że bezpośrednie odwoływanie się do konstytucji nie jest dla nich. Jak to się stało?
M. Gutowski: Szczerze mówiąc, wszystko przez... trybunał, który – zapewne dążąc do spójności orzecznictwa – w 2000 r. wskazał, że orzekanie o zgodności ustaw z konstytucją jest jego wyłączną kompetencją, i oczywiście przez sądy, które to zaaprobowały. Trybunał oparł się na koncepcji wyłączności, nie dostrzegając zmian, jakie dokonały się w sposobie rozumienia funkcji i znaczenia konstytucji w ramach sądowego stosowania prawa. Powiedział także i to, że sądy mogą nie stosować ustaw niezgodnych z ratyfikowaną umową międzynarodową, sprzecznych z prawem unijnym, a także aktów podustawowych niezgodnych z Konstytucją RP. To orzecznictwo nie przyniosło jednak dobrych efektów. Sądy mają dużo większą paletę stanów faktycznych, do trybunału dociera zaś raptem garstka.
Przed 2000 rokiem sytuacja zatem wyglądała inaczej?
M. Gutowski: Tak. W latach 90. XX w. pojawiła się linia orzecznicza Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych, która mówiła z kolei o bezpośrednim stosowaniu konstytucji. Zgodnie z nią sądy w indywidualnej sprawie miały prawo nie zastosować – w ostateczności oczywiście – przepisu ustawy niezgodnego z konstytucją, jeżeli prowadziło to do niesłusznych rezultatów dla obywatela. W żaden sposób nie kłóciło się to też z prawem trybunału do orzeczenia o niezgodności całego przepisu i wyeliminowania go z porządku prawnego.
P. Kardas: Co więcej, wykładnia ta oparta była na właściwym sposobie rozumienia roli i funkcji konstytucji oraz wyraźnym dostrzeżeniu różnicy między zakazem stosowania sprzecznego z nią prawa w jednostkowym przypadku a stwierdzeniem, że sprzeczny z konstytucją przepis lub akt prawny musi zostać usunięty z systemu prawa.
Rozumiem, że właśnie do tych poglądów jest panom bliżej. Jaka jest w takim razie różnica między bezpośrednim stosowaniem konstytucji przez trybunał i sądy powszechne?
M. Gutowski: Trybunał orzeka o obowiązywaniu prawa. Jest negatywnym prawodawcą. Mówi: ten przepis jest niezgodny z konstytucją, więc go uchylam, eliminuję z systemu. Sąd nie ma takich kompetencji. Sąd może po pierwsze dokonywać prokonstytucyjnej wykładni, czyli uzgadniać przepisy ustawowe, interpretować konstytucję, a po drugie – również w drodze interpretacji – określać kształt normy ustawowej tak, by odpowiadała konstytucji. Po trzecie wreszcie, w skrajnym przypadku – jeśli widzi, że przepis ustawy jest z konstytucją niezgodny i jego zastosowanie prowadziłoby do niesłusznego wyroku, oraz gdy przepis konstytucji nadaje się do bezpośredniego stosowania – może wprost zastosować ustawę zasadniczą. Nie ma w tym żadnej nowości i nie jest to nic niezwykłego.
P. Kardas: Trybunał Konstytucyjny ocenia zgodność przepisów z konstytucją w sposób abstrakcyjny, analizując relacje między konstytucją a konkretnym przepisem, bez uwzględniania okoliczności faktycznych konkretnego przypadku. Sąd natomiast interpretuje przepis z uwzględnieniem okoliczności faktycznych, co do których ma wydać orzeczenie. Spogląda na przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia z dwóch punktów widzenia: ustalonego stanu faktycznego oraz ustawy zasadniczej. W takim układzie ocenia, czy konkretny przepis nie narusza konstytucyjnych gwarancji. Dostrzegając zaś sprzeczność przepisu na tle konkretnych okoliczności faktycznych i nie mając możliwości wykładni z konstytucją zgodnej, by zapobiec wydaniu niesłusznego wyroku, odmawia jego zastosowania. To dwa różne sposoby wykorzystywania konstytucji.
Czyli według panów nagle sędziami konstytucyjnymi mają się stać sędziowie sądów rejonowych albo okręgowych? Czy nie wymagamy od nich za dużo?
M. Gutowski: Zapewniam, że to grono intelektualnie mocne. Na końcu zresztą i tak kontrola instancyjna będzie prowadziła obywatela aż do Sądu Najwyższego. Zauważmy, że przecież już dziś obywatel musi skarżyć się do Sądu Najwyższego, żeby wystąpić ze skargą konstytucyjną. Po co go ciągać przez trzy instancje kosztownego procesu, skoro sąd od razu może dokonać wykładni ustawy zasadniczej. Przecież gdyby w taki sposób podważany był antyimigracyjny dekret Donalda Trumpa, obowiązywałby przez kilka następnych lat. Bardzo dobrze, że sądy mogą i stosują konstytucję!
P. Kardas: Rozwiązania przyjęte w konstytucji z 1997 r. od początku opierały się na obu metodach stosowania konstytucji. Model kontroli konstytucyjności prawa ma bowiem w Polsce charakter mieszany. Z jednej strony dokonywany jest w sposób abstrakcyjny, w ramach orzecznictwa trybunału skutkującego eliminacją niezgodnych z konstytucją przepisów z systemu prawa. Sąd powszechny ma natomiast prawo i obowiązek odmowy zastosowania prawa w sytuacji, gdyby miał wydać orzeczenie z konstytucją sprzeczne. Odmowa zastosowania przepisu w jednostkowej sprawie nie ma jednak żadnego znaczenia z punktu widzenia obowiązywania takiego przepisu. Ten nadal pozostaje częścią systemu prawa. Kwestia jego ewentualnego generalnego usunięcia jest otwarta – to bowiem uczynić może jedynie trybunał. Dlatego sędziowie sądów powszechnych nie są sędziami konstytucyjnymi, lecz sędziami stosującymi konstytucję w konkretnych sprawach. To istotna różnica.
M. Gutowski: System kontroli dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny i przez sądy jest komplementarny także i z tego powodu, że kompetencje trybunału są szersze od kompetencji sądów powszechnych. Także z tego powodu muszą one działać obok siebie. Nie wszystkie sprawy nadają się przecież do rozpoznania przez sąd powszechny, część musi trafić do trybunału.
Na przykład?
M. Gutowski: Chociażby ustawa budżetowa. Proszę wymyślić prawo obywatelskie wynikające z tego aktu. Podobnie jest z ustawami ustrojowymi czy to sądownictwa, czy administracji.
Absurdalna jest zresztą sytuacja, gdy jeśli dane prawa podmiotowe przyznaje obywatelom ustawa, to mogą oni iść do sądu powszechnego, a gdy daje im je konstytucja, to już nie. Tak naprawdę kosztem spójnej interpretacji ustawy zasadniczej odebrano obywatelom ochronę konstytucyjną. Całe szczęście, że sądy do tej konstrukcji wracają czy też deklarują taki powrót, o czym świadczy m.in. wyrok SN z 17 marca 2016 r. ( sygn. akt V CSK 413/15).
I chcą mnie panowie przekonać, że polityka nie ma tu znaczenia?
M. Gutowski: Chcemy panią przekonać, że rozproszona kontrola konstytucyjności jest po prostu lepszą konstrukcją prawną. To, że sytuacja polityczna stała się pewnym tłem do myślenia, to druga sprawa. To chyba jednak dobrze, że coś skłania do myślenia, prawda? Nas skłoniła do napisania na ten temat książki, która wkrótce się ukaże. Zamiast opowiadać o politycznym kontekście i nadzwyczajnej sytuacji, należy uderzyć się w pierś i stwierdzić, iż najwyższy czas na przemyślenie błędnej koncepcji stosowania konstytucji, która wcześniej dominowała.
P. Kardas: To, że błędnie zastrzegano pewne kompetencje dla trybunału, pozbawiając sądy możliwości stosowania konstytucji w pewnych wypadkach, nie ma z polityką nic wspólnego. Wynika z określonego, naszym zdaniem zakorzenionego w nieaktualnych koncepcjach, spojrzenia na funkcję konstytucji w demokracji konstytucyjnej. Jesteśmy przekonani, że znaczenie konstytucji rozumieć należy zgodnie ze współczesnymi poglądami prezentowanymi także poza Polską. Mieszany model kontroli konstytucyjności to przecież idea silnie związana z wypracowanym we Włoszech i w Hiszpanii nurtem neokonstytucjonalizmu. Nie sposób twierdzić, że te idee powstawały w związku z jakimiś wydarzeniami politycznymi w Polsce.
Pojawiają się głosy, że sędziowie nie powinni stosować wyroków trybunału wydanych w nieprawidłowym składzie. Kiedy jednak w ogóle można mówić o nieistnieniu wyroku?
M. Gutowski: Nieistnienie wyroku przyjmuje się bardzo rzadko. Można o nim mówić, gdy nie został ogłoszony lub nie został podpisany. Przyjmuje się, że nawet najpoważniejsze wadliwości wyroku są oceniane przez pryzmat bezwzględnych przesłanek odwoławczych w postępowaniu karnym i przesłanek nieważności w postępowaniu cywilnym. A w przypadku trybunału chyba nigdy.
Jak to ma się więc do wadliwego obsadzenia sędziów trybunału?
M. Gutowski: Na to pytanie nie ma dobrej odpowiedzi. Kwestionowanie orzeczeń wydanych przy udziale sędziów dublerów może doprowadzić do niespotykanego zapętlenia. Nie szedłbym tak daleko w tych fikcjach prawnych.
Sędziowie nie mogą więc nie stosować wyroków trybunału?
M. Gutowski: Ależ oni ich nie stosują! Sędziowie stosują prawo.
P. Kardas: Podstawową rolą sądów jest odpowiedź na pytanie o treść prawa w konkretnym przypadku oraz obowiązek lub – w razie sprzeczności z konstytucją – odmowa jego zastosowania. Nie wydaje się, by rolą sądów była ocena, czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego istnieje, czy też nie istnieje.
Zapytam zatem inaczej. Mogą zastosować przepis zakwestionowany przez trybunał?
M. Gutowski: Nie mogą. Jeżeli jednak konstytucja przyznaje prawo podmiotowe i jej przepis nadaje się do bezpośredniego zastosowania, to sąd może rozstrzygnąć daną sprawę w oparciu o nią, nie wypowiadając się o orzeczeniu trybunalskim. Jeżeli natomiast TK powie „ten przepis jest zgodny z konstytucją”, to nie znaczy, że nie może on w konkretnej sprawie prowadzić do efektu niezgodnego z ustawą zasadniczą, bo orzeczenie afirmatywne nie stwarza stanu prawomocności materialnej. Jeżeli zaś trybunał wydaje orzeczenie interpretacyjne albo zakresowe, to ono w ogóle nie wiąże sądów, wiąże tylko siłą argumentacji. Tutaj SN jest konsekwentny.
Może jakiś przykład?
M. Gutowski: Weźmy chociażby ustawę o ziemi. Na jej podstawie Agencja Nieruchomości Rolnych ma prawo skorzystać z prawa pierwokupu, w przypadku gdy zbywana jest działka rolna o wielkości co najmniej 0,3 ha. Przepisy dały jej też uprawnienia do kwestionowania ceny transakcji, w którą wchodzi. Załóżmy, że TK ocenia, że są one zgodne z konstytucją, a w naszym przypadku wyceniona przez biegłego wartość nieruchomości przejętej przez ANR jest dużo niższa, niż umówiły się strony. Agencja nabywa więc ziemię z pokrzywdzeniem sprzedającego, który czuje się wywłaszczony, po nierynkowej cenie. Co w takiej sytuacji może zrobić sąd, do którego zwraca się ów Kowalski i który wie, że rzeczone przepisy zostały uznane za zgodne z ustawą zasadniczą? Gdyby miał powiedzieć, że skład TK był niezgodny z prawem, a wobec tego mamy do czynienia z sententia non existens, prowadziłoby to donikąd. Nadal nie ma bowiem instrumentu do rozstrzygnięcia. Może także odwołać się do prokonstytucyjnej wykładni i powiedzieć: w tej konkretnej sprawie prawo ANR jest niezgodne z konstytucyjną zasadą proporcjonalności lub ochrony prawa własności. Może również wskazać, że nie akceptuje sytuacji, gdy ktoś zostaje pozbawiony własności bez rynkowego odszkodowania, bo to jest tzw. wywłaszczenie de facto, o czym mówi i czego zabrania art. 1 protokołu 1 do art. 34 Konwencji praw człowieka i podstawowych wolności. Na podstawie samej relacji ustawa – ratyfikowana umowa międzynarodowa sąd ma więc także możliwość niezastosowania ustawy.
A to bardzo ciekawy zabieg – to odwołanie się do przepisów konwencyjnych...
M. Gutowski: Co więcej, pokazuje pewien absurd. A mianowicie, że przepisy umów międzynarodowych stawia się wyżej niż konstytucję. Że nasi sędziowie mogą nie stosować polskich przepisów ustawowych, gdy te są sprzeczne z konwencjami, a gdy są sprzeczne z konstytucją, już muszą. Czy my nie zwariowaliśmy?
Wracając jednak do ANR, bo rozumiem, że opcje ewentualnych rozstrzygnięć się nie wyczerpały...
M. Gutowski: W mojej ocenie sąd w naszym przypadku może, dokonując również prokonstytucyjnej wykładni – uwzględniając reguły systemowe i funkcjonalne – powiedzieć, że nie akceptuje sytuacji, w której dany podmiot jest pozbawiany nieruchomości po cenie niższej niż rynkowa, a skoro tak się stało, nie było przesłanek do uznania skutecznego wykonania ustawowego prawa pierwokupu. Może wreszcie powiedzieć, że wykonanie prawa pierwokupu przez ANR stanowiło nadużycie prawa podmiotowego w rozumieniu art. 5 kodeksu cywilnego i na tej podstawie oddalić powództwo bez wchodzenia w regułę lex superior derogat lege inferiori. To więc, jaką argumentację sąd wybierze w danym przypadku, będzie należeć już do niego. Dysponować będzie jednak całym wachlarzem możliwości. W każdym z wymienionych przypadków – poza pierwszym oczywiście – zastosuje konstytucję. Dlaczego? Bo wyda orzeczenie słuszne, na podstawie reguł konstytucyjnych, po zważeniu najważniejszych wartości. Nie będzie to orzeczenie skrajnie formalistyczne, wydane w oparciu o przesadnie rozbudowane reguły postępowania cywilnego.
P. Kardas: Z innej perspektywy można wskazać wprowadzony niedawno przepis umożliwiający wykorzystanie dowodów uzyskanych z naruszeniem przepisów prawa lub za pomocą czynu zabronionego, który nie może przejść pozytywnie testu zgodności z konstytucją. W odniesieniu do niego – z uwagi na ewidentne naruszenie konstytucyjnego standardu rzetelnego procesu – niezależnie od stanowiska przedstawionego w tej kwestii przez TK, sąd ma możliwość odmowy jego zastosowania w konkretnym przypadku z uwagi na sprzeczność z ustawą zasadniczą. Nieważne, że przepis pozostanie w systemie prawa, nie będzie jednak stosowany w jednostkowych sprawach w tym zakresie, w jakim narusza postanowienia konstytucji.
Czyniąc tak, sędziowie nie narażą się na odpowiedzialność dyscyplinarną?
M. Gutowski: Na jakiej podstawie? Dlatego, że rozstrzygnęli sprawę? To przecież ich obowiązek – danie ochrony obywatelowi. W takim przypadku nie może być nawet mowy o postępowaniu dyscyplinarnym.
P. Kardas: Wykorzystywanie argumentacji związanej z konstytucją i dokonywanie oceny, czy stosowne przepisy pozostające częścią systemu prawa pozostają w zgodzie z ustawą zasadniczą na tle konkretnego stanu faktycznego, jest obowiązkiem sądu. Stwierdzenie sprzeczności przepisu z konstytucją, niezależnie od stanowiska zajętego w tej sprawie przez inny organ orzeczniczy, nie tylko umożliwia, lecz wręcz zobowiązuje sąd do odmowy zastosowania przepisu. Takie działanie odpowiada wszelkim wymogom prawidłowej wykładni i stosowania prawa i z tego powodu nie może w żadnym przypadku stanowić podstawy do jakiejkolwiek odpowiedzialności, w tym dyscyplinarnej.
A gdyby jednak sąd uznał, że nie zastosuje się do orzeczenia TK z uwagi na to, że w jego składzie byli sędziowie dublerzy? Niektórzy profesorowie taką właśnie tezę formułują...
M. Gutowski: Sędzia powinien zajmować się rozstrzygnięciem sprawy, nie zaś analizą ważności wyroku Trybunału Konstytucyjnego, do czego nie jest ani zobowiązany, ani uprawniony. Nie jest rolą sądów ocenianie wyroków TK, lecz orzekanie, co jest prawem, ale dyscyplinarka to gruba przesada. W świetle wypowiedzi polityków trzeba jednak rozważać i tę ewentualność.
P. Kardas: Mając na uwadze funkcje i rolę sądów, zdecydowanie preferuję wykorzystywanie argumentacji związanej z konstytucją i dokonywanie w każdym przypadku oceny, czy stosowne przepisy na tle konkretnego stanu faktycznego pozostają w zgodzie z ustawą zasadniczą. To zdecydowanie lepsza metoda zagwarantowania realnego działania konstytucji i wypełniania powinności sądów.
Mam wrażenie, że po latach czeka nas renesans konstytucji.
M. Gutowski: I bardzo dobrze! Wielka szkoda, że prawa konstytucyjnego uczy się tylko na pierwszym roku studiów prawniczych, a potem w praktyce zajmuje się nią wyłącznie trybunał i wąskie grono specjalistów. Konstytucja nie jest od kurzenia się na półce. Trzeba po nią sięgać i uczyć się argumentacji konstytucyjnej. Trzeba uzmysłowić prawnikom, że konstytucja to oręż w ich ręku, dzięki temu będzie żyła: zarówno w pismach procesowych, jak i wyrokach.
P. Kardas: Jeśli aktualnie tocząca się debata w istocie spowoduje wzrost znaczenia konstytucji w praktyce stosowania prawa, to będzie to paradoksalnie największy pożytek wynikający z toczonych sporów. Do stosowania konstytucji trzeba się jednak dobrze przygotować.
