Subskrybuj nas na Youtube
Każdy, kto ogranicza prawo do wiedzy i debaty o kandydatach, zmniejsza legitymizację i zaufanie do sądu konstytucyjnego. Dwa tygodnie temu Sejm wybrał sędziego Trybunału Konstytucyjnego na miejsce zwolnione po sędzim Andrzeju Wróblu, który zrezygnował ze sprawowania urzędu w trakcie kadencji i wrócił do pracy w Sądzie Najwyższym.
/>
Procedura wyboru nowego sędziego dr. hab. Grzegorza Jędrejka (zobacz grafikę) przebiegła niestety w ekspresowym tempie, w atmosferze ocenionej przez wielu obserwatorów jako urągająca randze trybunału, jego społecznej roli oraz godności urzędu sędziego. Druk sejmowy (to z niego poznajemy kandydata) opublikowano 23 lutego rano (druk nr 1310, dostępny na stronie Sejmu). Zawarta w nim notka o kandydacie ma około pół strony i informuje pokrótce o jego wykształceniu, drodze zawodowej oraz autorstwie „ok. 200 publikacji” z zakresu kilku dziedzin prawa. Choć zgodnie z prawem (art. 30 ust. 4 i 8 Regulaminu Sejmu RP) głosowanie nad kandydatem do TK powinno się odbyć nie wcześniej niż po siedmiu dniach od przedstawienia kandydatury, Sejm procedurę skrócił, uzasadniając to szczególnym przypadkiem (którego trudno się dopatrzeć), na co regulamin pozwala. Posiedzenie sejmowej komisji sprawiedliwości i praw człowieka, która opiniuje kandydatury na sędziów, zwołano zatem tego samego dnia o godz. 10 – na godz. 12. Na posiedzenie przeznaczono niewiele czasu – jak obliczył i poinformował na Twitterze jeden z obserwatorów (M. Wiszowaty), o sprawach formalnych rozmawiano 33 min, 18 min trwało zadawanie pytań kandydatowi, natomiast jego odpowiedzi 13 min. Zapis posiedzenia znajduje się na sejmowych stronach i każdy zainteresowany może te dane sprawdzić, a także zauważyć, że sposób procedowania de facto uniemożliwił rozmowę z kandydatem, zadawanie mu pytań i uzyskanie odpowiedzi (co, wydaje się, przewidywano już wcześniej, bowiem sala, w której odbywało się posiedzenie, została zarezerwowana na 75 min, do godziny 13.15). Prawo posłów do zadawania pytań kwestionowano, dyskusję przerwano i przystąpiono do wyrażenia opinii o kandydacie w formie głosowania.
Już następnego dnia, w piątek 24 lutego, kandydaturę przegłosował Sejm, tym samym wybierając nowego sędziego, który został zaprzysiężony w poniedziałek 27 lutego. A zatem wyboru sędziego dokonano w ciągu kilkudziesięciu zaledwie godzin, uniemożliwiając poznanie kandydata, a także dyskusję na jego temat, zarówno wybierającym go posłom, jak i opinii publicznej.
Ważne pytania
Dlaczego tak jest? Czyżbyśmy mieli na dłużej pożegnać się z wyborem sędziów TK dokonywanym z rozmysłem i w okolicznościach, które umożliwiają debatę nad kandydatami?
Od 2015 roku jesteśmy świadkami wyborów ekspresowych, ale choć ich prędkość bywała spowodowana okolicznościami politycznymi, to ostatni wybór, którego dokonano w ciągu doby, pokazuje, że możemy mieć do czynienia z trwałą zmianą. To bardzo zła wiadomość, bowiem od lat w ramach działania Obywatelskiego Monitoringu Wyborów Sędziów TK (OMX TK) udowadniamy, że debata nad zgłoszonymi kandydaturami jest bardzo ważna. Że stwarza możliwość zagwarantowania, by osoby wybierane na najwyższe urzędy sędziowskie, które decydują o ochronie naszych praw i wolności, były najlepszymi kandydatami – wybranymi także według klucza merytorycznego (choć w politycznych, bo sejmowych wyborach). By były to mądre, doświadczone i dające gwarancję niezależności osoby!
Te postulaty organizacji obywatelskich, od lat formułowane zresztą także przez inne środowiska, znajdują swoje rozwinięcie i pogłębienie w refleksji naukowej. Kilka tygodni temu, w styczniu, odbyła się w siedzibie Polskiej Akademii Nauk w Warszawie konferencja w ramach obchodów 70-lecia „Państwa i Prawa” nt. „Prawne i pozaprawne uwarunkowania obsady składu personalnego sądów konstytucyjnych w wybranych państwach europejskich”. Podsumowywała ona dorobek projektu naukowego prowadzonego na Wydziale Prawa Uniwersytetu Łódzkiego. Jeden z najbliższych numerów „Państwa i Prawa” będzie tej problematyce poświęcony w całości. Tymczasem warto spróbować oderwać się od sytuacji bieżącej i odwołać zarówno do doświadczeń prowadzonego od 10 lat monitoringu wyborów sędziów TK, jak i formułowanych przez świat nauki propozycji na przyszłość.
Dojrzewanie do zainteresowania
Patrząc z perspektywy wydarzeń ostatniego 1,5 roku, trudno w to uwierzyć, ale podczas pierwszych 20 lat funkcjonowania trybunału (1985–2005) wybory sędziów TK (wcześniej nie nazywali się oni nawet sędziami, lecz członkami TK) nie przyciągały specjalnej uwagi opinii publicznej. O tym, kto został sędzią, obywatele dowiadywali się post factum. I choć wybory przedstawicieli władzy ustawodawczej czy wykonawczej zawsze były w centrum uwagi, to wybory sędziów TK nie interesowały specjalnie nawet mediów. Zmiana tego stanu rzeczy była powodem powołania społecznej inicjatywy monitorowania wyborów sędziów TK, która trwa nieprzerwanie od 11 lat. W gronie organizacji obywatelskich doszliśmy do wniosku, że wybory sędziów trybunału z jego kompetencjami, rolą, jaką odgrywa w systemie ochrony praw i wolności obywateli, nie mogą przechodzić niezauważalnie. Że nawet jeśli politycy wolą ich dokonywać w zaciszu gabinetów, to społeczeństwo ma prawo ten proces obserwować, apelować o jego otwartość, możliwość poznania kandydatów i stworzenia przestrzeni do dyskusji na ich temat. Podjęliśmy więc wiele działań własnych, ale też namawialiśmy inne środowiska do zainteresowania tematem.
Jeśli spojrzeć na wybory sędziów TK z perspektywy tych 11 lat badań i działań, to najpierw widać stosunkowo szybką poprawę, a potem wyraźny regres. Kiedy zaczynaliśmy w 2006 roku, udało się rozbudzić zainteresowanie wyborami. Wiele środowisk – mediów, samorządów prawniczych, środowisk naukowych, byłych prezesów TK – włączyło się na pierwszym lub późniejszych etapach w dyskusję, czy to poprzez akcje medialne, apele i stanowiska, czy poprzez udział w naszych działaniach (jak np. spotkania z kandydatami na sędziów).
Z perspektywy działania trybunału przez 30 lat, a także ponad 10 lat naszych doświadczeń, można wskazać na kilka kluczowych elementów, które mają wpływ na realizację naszego celu – merytorycznego wyboru najlepszych kandydatów w procedurze, która jest transparentna i stwarza możliwość dla opinii publicznej poznania kandydatów i debaty na ich temat.
Wyścig z czasem
By móc marzyć o poznaniu i dyskusji o kandydatach, potrzebny jest czas. Ten czas to dni pomiędzy ogłoszeniem druku sejmowego a wyborem przez Sejm. W 2006 roku, w pierwszych obserwowanych wyborach, było to 16 dni, ale w kolejnych turach wyborów już tylko 7, 6 czy 8 dni. Potem sytuacja uległa polepszeniu: od końca 2007 roku czas ten się wydłużał (20–28 dni) i tylko raz wyniósł 16 dni.
Niestety od 2015 roku mamy do czynienia z powrotem do wyborów, które dokonują się bardzo szybko. W październiku 2015 roku (ostatnie nominacje poprzedniej koalicji, podczas których wybrano dwóch nadprogramowych sędziów) na dyskusję zostawiono tylko sześć dni. Jeszcze gorzej było później – wybory tzw. dublerów w grudniu 2015 r. dokonały się w ciągu doby. Kolejne wybory, już w nieco mniej gorącej atmosferze politycznej, mogły wskazywać, że ten czas się powoli rozciąga, na dyskusję nad kandydaturą sędziego Jędrzejewskiego było 13 dni, a sędziego Warcińskiego 20 dni. Jednak ostatnie, dokonane w ciągu doby wybory oznaczają powrót do najgorszych tradycji.
Obliczanie samego czasu to oczywiście za mało. Jest on potrzebny po to, by poznać kandydatów. Co o nich wiemy? Najczęściej niewiele, chyba że są znanymi osobami publicznymi o utrwalonym dorobku. Prezentacja w ramach parlamentu nie ułatwia ich poznania, bowiem druki sejmowe, jak ten wspomniany wyżej, potrafią przybliżyć kandydata na połowie strony (zdarzyły się nawet trzy zdania, najczęściej informacja nie przekracza półtorej strony).
W Sejmie nie ma tradycji przedstawiania szczegółowego CV, listy publikacji czy innych dokumentów na temat kandydatów do TK. W ramach naszego monitoringu staramy się to uzupełnić. Kontaktujemy się z kandydatami, prosząc o odpowiedzi na pytania opracowanego przez nas kwestionariusza kandydata – m.in. o predyspozycje zawodowe, doświadczenie konstytucyjne i w stosowaniu prawa, ale także o działalność polityczną, o możliwe konflikty interesów, postępowania sądowe i dyscyplinarne przeciwko kandydatowi czy stan zdrowia. O wszystko to, co naszym zdaniem istotne z punktu widzenia spełniania ogólnie sformułowanych przez prawo kryteriów, a o co nie pyta Sejm. Prócz prośby do kandydatów sami zbieramy o nich informacje i zachęcamy do tego media.
Różne są reakcje kandydatów. Na początku trzeba było się z tym pomysłem przebić, ale z czasem właściwie wszyscy przekazywali informacje. Niestety skończyło się to z wyborami z października 2015 roku. Później albo nie było czasu, by się z kandydatami kontaktować (wybór w ciągu doby), albo nie reagowali oni na prośby o przekazanie informacji. Tworząca się już pewna tradycja współpracy z kandydatami przy społecznym monitoringu (która działa skutecznie także przy okazji wyborów na inne urzędy, jak Rzecznik Praw Obywatelskich czy Generalny inspektor Ochrony Danych Osobowych) niestety została zerwana.
Inną formą poznania kandydatów są spotkania z nimi. Te oficjalne odbywają się w ramach procedury opiniowania kandydatów przez sejmową komisję sprawiedliwości. Co ciekawe, bywało w przeszłości, że to kwestionowano: posłowie nie byli pewni, czy wypada im zapraszać kandydatów, czy wypada im zadawać pytania, czasami opiniowanie traktowano bardzo formalistycznie, głosując np. en bloc na kilku kandydatów. Jednak powoli utrwaliła się tradycja zapraszania kandydatów na posiedzenia, podczas których ich przedstawiano, umożliwiano autoprezentację, stwarzano możliwości dyskusji, po to by poznać kandydata i jego doświadczenie oraz poglądy. Od tej tradycji także odchodzimy.
Z prawdziwą przykrością śledzi się przebieg komisji (są zapisy wideo oraz stenogramy z posiedzeń), gdzie awantura wypiera dyskusję, politycy instruują kandydatów, na jakie pytania odpowiadać, a na jakie nie, posłom odbiera się głos, a emocje dominują nad merytoryczną debatą. Wracamy wręcz do dyskusji sprzed kilkudziesięciu lat, kwestionując prawo posłów do zadawania pytań kandydatom (posłanka Krystyna Pawłowicz regularnie oświadcza, że jej zdaniem posłowie nie mają prawa „przepytywać kandydata profesora”).
Ponieważ tradycja (a zwłaszcza kultura) spotkań z kandydatami rodziła się powoli i z trudem, w ramach działań społecznych organizowaliśmy publiczne wysłuchania, na które zapraszaliśmy kandydatów oraz publiczność (media, prawników, organizacje społeczne). Wiele takich spotkań się odbyło i były okazją do poznania kandydatów i ich poglądów. Sporo kandydatów, zwłaszcza gdy czasu było mało, nie znajdowało dla nas czasu lub odmawiało. Od 2015 roku nie udało się takiego spotkania zorganizować. Można tylko wspomnieć, że brak wiedzy o kandydatach dopełnia fakt, że na stronie samego trybunału jest na ich temat bardzo mało informacji – krótka notka biograficzna lub całkowity brak (spośród osób wybranych przez Sejm obecnej kadencji znajdują się notki o trzech osobach, a o pięciu nie ma).
Strach przed wiedzą?
Czy brak wiedzy o kandydatach jest istotny? Pokazuje to dobitnie wiele przypadków, kiedy czas pozwolił na zgromadzenie wiedzy i debatę. Różne kontrowersyjne informacje (dotyczące m.in. alkoholizmu, orzekania w procesach politycznych PRL, postępowania o plagiat, powoływania się na nieistniejące poparcie itp.) powodowały, że niektórzy kandydaci rezygnowali (lub byli wycofywani przez wnioskodawców). Zdarzyło się także, że wybór w pośpiechu doprowadził później do zrzeczenia się urzędu z powodu ujawnionych postępowań. W ilu przypadkach jednak sędziego wybrano tylko dlatego, że czas nie pozwolił na zgromadzenie wiedzy? Czy posłowie wybraliby kandydatkę, co do której po czasie ujawniono dyskredytujące opinie organów sędziowskich o jej kwalifikacjach? Czy wybraliby kandydata, który był oficerem służb specjalnych, w dodatku formułującym na Twitterze obraźliwe opinie? Albo kandydata oskarżanego przez ofiarę (i policję, ale już po wyborze) o spowodowanie wypadu samochodowego?
Wydaje się, że wszystkie wspomniane przypadki (a jest ich przecież więcej) dowodzą, że potrzebny jest czas na dokładne poznanie kandydatów. I jeśli nie robią tego (a powinny) służby państwowe i wnioskodawcy, to jest to rola dla społeczeństwa. W tym, poza organizacjami obywatelskimi, przede wszystkim dla gremiów opiniodawczych, naukowych, zawodowych. Wydaje się także, że taka procedura wyboru potrzebna jest samym kandydatom, bo świadczy ona o szacunku dla nich, a nie ich instrumentalnym traktowaniu. Wreszcie – a w przypadku TK jest to zagadnienie kluczowe – sposób wyboru sędziów i to, kto nimi zostaje, determinuje społeczną legitymizację trybunału. Każdy, kto ogranicza prawo do wiedzy i debaty o kandydatach, zmniejsza tę legitymizację i zaufanie do TK.
Jak to robią inni
Wspomniane wyżej badania naukowe, których szczegółowe wyniki zostaną niedługo przedstawione, wydają się bardzo interesujące z dwóch powodów. Po pierwsze analizują nie tylko polskie doświadczenia, lecz także porównawczo sytuację w innych krajach (w sumie zbadano ich 14). Po drugie na bazie tej analizy rozważają i formułują interesujące wnioski de lege ferenda.
Być może dla niektórych będzie pocieszające, że nie jesteśmy sami, że kryzysy wokół powoływania sędziów sądów konstytucyjnych zdarzają się stosunkowo często (choć, bez wchodzenia w szczegóły, wydaje się, że obecna sytuacja polskiego TK jest na tym tle wyjątkowa). Wszędzie bowiem, gdzie dochodziło w ostatnich latach do poważnych kryzysów – wśród krajów zbadanych są to np. Czechy, Chorwacja, Słowacja, Hiszpania czy Włochy – chodziło głównie o problemy z terminowym wyborem sędziów, utrzymujące się miesiącami czy nawet latami wakaty (zdarza się wręcz, jak w Czechach, że z tego powodu sąd zawiesza orzekanie). Skala tych zjawisk pokazuje, że przyjęty sposób powoływania sędziów konstytucyjnych przez organy polityczne (parlamenty, prezydentów) rodzi wiele problemów, które trudno z góry przewidzieć, a gdy już wystąpią, zaradzić im.
Warto na to spojrzeć z punktu widzenia postulatów zwiększenia większości sejmowej potrzebnej do wyboru sędziego na kwalifikowaną (2/3). Z jednej strony miałoby to wymusić porozumienie, z drugiej może prowadzić do blokady (tak stało się np. w Chorwacji). Hiszpanie jednak zaradzili temu tak, że póki nie wybiorą nowego sędziego, działa dotychczasowy (choć kadencja dobiegła końca).
W niektórych krajach same sądy konstytucyjne mają kompetencję sprawdzania, czy kandydaci do sądu spełniają kryteria prawne (Hiszpania), czy do przeprowadzenia kontroli prawidłowości wyboru sędziów (Włochy – choć nigdy z tego uprawnienia nie skorzystano). To rozwiązania warte rozważenia – u nas jako sprawdzającego proponuje się zarówno sam TK, jak i Sąd Najwyższy.
Szczególnie istotne z punktu widzenia polskiego doświadczenia wydaje się przeanalizowanie możliwości zmian z punktu widzenia oceny, czy kandydaci spełniają kryteria, tak ogólnie u nas zdefiniowane: fachowości, apolityczności, niezależności. Miały temu między innymi służyć (ostatecznie odrzucone) procedury preselekcji kandydatów, w które włączone byłyby gremia opiniotwórcze. O ostatnio wybranym polskim sędzi TK nawet osoby ze środowiska naukowego nie potrafiły wiele powiedzieć, a dostępne informacje były nad wyraz skromne. Udział w procedurze preselekcji na pewno pomógłby takich nieznanych szerszym gremiom kandydatów uwiarygadniać. Postulowane są też zmiany (głos prof. Mączyńskego podczas konferencji), by „nieszczęsne wyróżnianie się wiedzą prawniczą” jakoś dookreślić.
Co ciekawe, zwłaszcza z punktu widzenia dorobku polskiego obywatelskiego monitoringu wyborów sędziów, w prawie wszystkich spośród badanych krajów (prócz np. Niemiec) pojawiają się postulaty poszerzenia społecznej kontroli nad procesem wyboru sędziów. Dostrzega się m.in., że same najlepiej ukształtowane przepisy nie wystarczą, że potrzebna jest przejrzystość wyboru, wiedza o kandydatach i debata publiczna, która może ujawnić istotne informacje. Że dla zaufania do sądów konstytucyjnych, dla ich społecznej legitymizacji, potrzebna jest także społeczna akceptacja sposobu wyboru sędziów.
Niestety sytuacja, jaką wytworzyli w polskim trybunale politycy, nie daje nadziei na akceptowalne działanie tego organu w najbliższej przyszłości. „Nie ma trybunału” – mawiają już niektórzy, przenosząc środek ciężkości na dyskusję o rozproszonej kontroli konstytucyjnej sądów powszechnych. Gdyby jednak przyszło nam wrócić do dyskusji nad procedurą wyboru sędziów konstytucyjnych, warto wziąć pod uwagę powstały dorobek naukowy, w tym porównawczy, jak i obywatelskie doświadczenia z monitoringu.
W ilu przypadkach sędziego wybrano tylko dlatego, że czas nie pozwolił na zgromadzenie wiedzy? Czy posłowie wybraliby kandydatkę, co do której po czasie ujawniono dyskredytujące opinie organów sędziowskich o jej kwalifikacjach? Czy wybraliby kandydata, który był oficerem służb specjalnych, w dodatku formułującym na Twitterze obraźliwe opinie?
Łukasz Bojarski
Oświadczenie
24 lutego 2017 r. Sejm RP wybrał dr. hab. Grzegorza Jędrejka, prof. UKSW, na stanowisko sędziego Trybunału Konstytucyjnego. Od momentu upływu terminu na zgłoszenie kandydatów do wyboru upłynęło zaledwie kilkadziesiąt godzin. Ani posłowie, ani opinia publiczna nie mieli rzeczywistej szansy poznać Kandydata i ocenić jego kwalifikacji na sędziego TK. Dodatkowo sposób prowadzenia posiedzenia Sejmowej Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka uniemożliwił rzeczywistą rozmowę z Kandydatem i zadawanie mu pytań.
Uważamy, że przyjęty sposób procedowania nie pozwolił ani posłom Sejmu RP, ani opinii publicznej na poznanie Kandydata, zapoznanie się z jego dorobkiem oraz zweryfikowanie ewentualnych wątpliwości. Organizacje prowadzące obywatelski monitoring wyborów sędziów TK również nie miały szansy zebrać informacji o Kandydacie. Kandydat nie zareagował na zaproszenie do przedstawienia informacji o sobie przesłane drogą e-mailową.
Taki sposób postępowania Sejmu RP jest nieadekwatny do powagi funkcji sędziego Trybunału Konstytucyjnego. Pokazuje też instrumentalne traktowanie kandydata na sędziego TK przez zgłaszających i wybierających go posłów. Krytycznie oceniamy także postawę kandydatów do Trybunału, którzy godzą się na takie traktowanie i biorą udział w procedurze, która obniża rangę Trybunału Konstytucyjnego.
Koalicja organizacji prowadzących Obywatelski Monitoring Kandydatów na Sędziów TK (Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka i Instytutu Prawa i Społeczeństwa INPRIS)
Warszawa, 25 lutego 2017 r.