Biuro Legislacyjne Senatu punktuje ustawę PiS o TK [10 zarzutów]

W ramach konsultacji projekt „ustawy naprawczej” został wcześniej zaopiniowany przez m. in. Sąd Najwyższy, Krajową Radę Sądownictwa, Naczelną Radę Adwokacką oraz Krajową Radę Radców Prawnych. Podobne, krytyczne argumenty, prezentowała w toku prac legislacyjnych w podkomisji nadzwyczajnej oraz Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka służba legislacyjna Kancelarii Sejmu. Przedstawiamy dziesięć zarzutów senackich prawników w stosunku do projektu „ustawy naprawczej”.

1. Przepisy dotyczące postępowania dyscyplinarnego sędziów naruszają konstytucyjne zasady: podziału władzy, niezależności i odrębności władzy sadowniczej

Zdaniem biura dotychczasowe wyodrębnienie postępowania było podstawą autonomii organów sądowniczych od władzy. „Odpowiedzialność dyscyplinarna sędziów sprzyja zapewnieniu należytej pozycji tego organu, jako że umożliwia Trybunałowi dbanie o odpowiedni poziom etyczny sędziów”. Przyznanie Prezydentowi RP kompetencji do wyrażania zgody na stwierdzenie wygaśnięcia mandatu sędziego TK, gdy został skazany na karę dyscyplinarną usunięcia ze stanowiska sędziego stanowiłoby naruszenie dotychczasowej niezależności. Gdyby Prezydent nie wyraził zgody, ukarany sędzi brałby udział w orzekaniu, co negatywnie wpłynęłoby na odbiór orzeczeń TK przez społeczeństwo.

Wątpliwości budzi również przyznanie przedstawicielom władzy wykonawczej: Prezydentowi RP oraz Ministrowi Sprawiedliwości prawa do żądania wszczęcia postępowania dyscyplinarnego względem sędziego TK. Omawiany zapis jest niezgodny z artykułem 195 ust. 1 Konstytucji, który mówi o niezawisłości sędziego w sprawowaniu urzędu. „Przyznawanie organom władzy wykonawczej uprawnień do wpływania (bezpośredniego czy nawet pośredniego) na sytuację sędziów temu wymogowi raczej nie służy” – czytamy w opinii.

2. Prezydent nie powinien mieć wpływu na porządek rozpatrywania wniosków przez Trybunał

Naturalnym jest, że organy władzy wykonawczej i sądowniczej ze sobą współpracują. Jednak granicą dla powiązań funkcjonalnych jest „jądro kompetencyjne”. Zgodnie z nim żadna władza nie może wkraczać w strefę sędziowskiego orzekania, a tym właśnie byłoby dopuszczenie Prezydenta do omawianej kwestii. Zdaniem ekspertów „organizacja pracy Trybunału jest typowym uprawnieniem prezesa sądu konstytucyjnego”. Proponowane uprawnienie głowy państwa znajdowało się w poprzedniej ustawie (z 22 grudnia 2016r.) i zostało skrytykowane przez Komisje Wenecką jako „nienadające się pogodzić z europejskimi standardami”. Przedstawiciele komisji apelowali o „wdrożenie innych mechanizmów, które pozostaną w zgodzie z zasadą rządów prawa”.

Proponowanego zapisu nie można tłumaczyć realizacją zasady sprawności działania instytucji publicznych, gdyż zdaniem ekspertów nie uwzględnia ona specyfiki spraw rozpatrywanych przez TK oraz nakładu pracy, jakiego wymagają poszczególne zagadnienia.

3. Nowe zasady orzekania spowodują spowolnienie procedury

Przyznanie 4 - osobowej grupie sędziów prawa sprzeciwu wobec proponowanego rozstrzygnięcia oraz przymus ustalenia wspólnego stanowiska naruszają wymóg konstruowania przepisów w sposób, który zapewnia rzetelność i sprawność działania instytucji publicznych.

Zapisy analizowanej ustawy wprowadzają sztywną procedurę ustalania treści wydawanych rozstrzygnięć. Jeżeli sędziowie zgłoszą sprzeciw narada zostanie odroczona o 3 miesiące (terminu tego nie można skrócić), a zainteresowani muszą w tym czasie ustalić wspólne stanowisko. Jeżeli tego nie zrobią może mieć miejsce kolejne przedłużenie. Zasada obowiązywać ma jedynie, gdy TK orzeka w pełnym składzie. Zdaniem biura procedura ta nie musi zakończyć się „jednomyślną decyzją”. Ponadto wątpliwości budzi sposób ustalania treści rozstrzygnięcia, gdyż odbywać się on będzie w kuluarach.

Po drugie wątpliwości budzi objęcie 6-miesięcznym terminem zawieszenia postępowań zainicjowanych wnioskami przed wejściem w życie ustawy.

Sąd Najwyższy zgłaszał uwagi, że takie regulacje, podobnie jak stosowanie nowych przepisów do wszystkich spraw toczących się przed TK, jest dysfunkcyjne i nieracjonalne. Ponadto NRA i KRRP naruszają zakaz retroakcji.

4. Roczny termin na rozpoznanie spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy

W opinii wskazano, że wyznaczony w projekcie roczny termin na rozpoznanie spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy (z wyjątkiem jedynie wniosków, o których mowa w art. 85) nie uwzględnia rozwiązań zawartych w przepisach merytorycznych oraz przepisach przejściowych. Senaccy prawnicy podnoszą, że nie zostało dostatecznie wyjaśnione, czy ze względu na liczbę spraw znajdujących się obecnie w Trybunale, dotrzymanie tego terminu jest w ogóle możliwe. Jeśli przepisy zostałby przyjęty w takiej formie, może naruszać dochowanie standardu poprawnej legislacji w tym art. 2 Konstytucji.

5. Publikacja orzeczeń

Prawnicy wskazali, że zawarty w projekcie zapis: „Prezes Trybunału kieruje wniosek o ogłoszenie wyroków i postanowień (…) do Prezesa Rady Ministrów” narusza zasadę podziału władz i niezależności Trybunału, a zarazem może powodować niezgodność z art. 190 ust. 1 i 2 Konstytucji. Jak wskazała Krajowa Rada Sądownictwa, formuła wniosku zakłada przyznanie Prezesowi Rady Ministrów możliwości oceny, czy dane orzeczenie w ogóle powinno zostać ogłoszone, gdy tymczasem czynność ogłoszenia w dzienniku urzędowym ma charakter wyłącznie techniczny.

Wątpliwości konstytucyjne wzbudza również art. 91 projektu. Zawarty w nim wyraz „rozstrzygnięcie” nie znajduje bowiem odpowiednika w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Co więcej, senaccy prawnicy wskazują, że problematyczne wydaje się być to, który z organów ma mieć kompetencję do dokonania wartościowania, które wpisane jest w treść art. 91. Jak stwierdzili, unormowanie to jest niekompletne.

6. Terminy zgłaszania kandydatów na stanowisko sędziego TK

Biuro legislacyjne Senatu sugeruje dodatnie do projektu przepisów, które precyzyjnie określa terminy zgłaszania kandydatów na stanowisko sędziego Trybunału Konstytucyjnego. Wskazano również, że problemem w znacznej mierze pominiętym w ustawie są szczegóły (odrębności) procedury związanej z rozstrzyganiem, na wniosek Marszałka Sejmu, o istnieniu przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej oraz tymczasowym powierzeniu Marszałkowi Sejmu wykonywania obowiązków Prezydenta. Jak wskazują prawnicy, tego typu sprawy powinny być jednoznacznie sprecyzowane w akcie normatywnym, którego istotą jest wypełnienie konstytucyjnego nakazu określenia tak organizacji, jak i trybu postępowania przed Trybunałem.

7. Wybór prezesa TK

Pojawiły się wątpliwości, co do praktycznych następstw wprowadzenia zasady wyboru „co najmniej trzech” kandydatów na stanowiska prezesa i wiceprezesa Trybunału. Jak czytamy w opinii, istotna w tym zakresie jest też procedura wyboru owych kandydatów. Wskazano, że ustawa nie przesądza natomiast, czy np. Zgromadzenie Ogólne może podjąć uchwałę wstępną, iż przedstawi Prezydentowi Rzeczypospolitej określoną liczbę kandydatów (nie mniej niż trzech) spośród tych, którzy „uzyskali kolejno największą liczbę głosów”.

8. Zakres kognicji Trybunału

Senaccy prawnicy zwrócili uwagę na obowiązujący art. 43, który zawężająco opisuje zakres kognicji Trybunału Konstytucyjnego. „Przepis ten nie podlegał żadnym korektom w toku prac legislacyjnych, w związku z czym całkowicie miarodajne pozostaje wyjaśnienie intencji przyświecających propozycji wprowadzenia go do systemu prawa” – czytamy w opinii.

9. Vacatio legis

Prawnicy wskazują, że termin 14 dni na wejście w życie ustawy od momentu jej publikacji, może być w tym przypadku niewystarczający oraz nieadekwatny, przede wszystkim z punktu widzenia rangi regulowanej materii. Co szczególnie istotne, w opinii wskazano, że „w przypadku zmian dotyczących organizacji i trybu postępowania przed Trybunałem można mówić o dodatkowej wytycznej w postaci konieczności zapewnienia Trybunałowi czasu na rozstrzygnięcie ewentualnych zastrzeżeń co do konstytucyjności wprowadzanych zmian”. Na kwestię tę zwróciła uwagę także Komisja Wenecka w swojej opinii: „idea nadrzędności przepisów Konstytucji wskazuje, że ustawa, która może zagrażać sprawiedliwości konstytucyjnej, musi zostać zbadana – a w razie potrzeby, unieważniona – przez Trybunał Konstytucyjny, zanim wejdzie w życie.” – zaznaczono.

10. Niezgodność z Zasadami Techniki Prawodawczej

Zdaniem ekspertów przepisy ustawy są nieprecyzyjne, zawierają zbyt dużo skrótów myślowych. Ponadto ustawodawca nie był konsekwentny podczas układania treści.