Prokuratura stanie się z powrotem częścią rządu. Na jej czele stanie polityk: minister sprawiedliwości Zbigniew Ziobro. Reforma z 2010 r. wprowadzona z wielką pompą przez PO i PSL zostanie przekreślona. Jedni drą szaty. Wieszczą koniec niezależności, ręczne sterowanie i polityczne śledztwa. Inni przekonują, że kuracja, którą pięć lat temu zafundowano prokuraturze, nie tylko nie uleczyła pacjenta, ale też prawie go zabiła. Bo prokuratura stała się słaba oraz wewnętrznie podzielona. A z jej niezależnością było jak z UFO – wszyscy o niej mówili, lecz nikt jej nie widział.

Dowód? Choćby sprawa Cezarego Grabarczyka, głośne śledztwo dotyczące nieprawidłowości związanych z uzyskaniem pozwolenia na broń przez byłego ministra sprawiedliwości. Czy w tym wypadku prokuratura nie okazała się niezależna tylko na papierze? Najpierw łódzki prokurator Krzysztof Kopania nie wystąpił o to, aby podsłuchana przez służby rozmowa byłego ministra mogła być wykorzystana jako dowód w sprawie (a zrobił tak wobec Dariusza Seligi, posła PiS). Potem, gdy kolejny prokurator Krzysztof Drygas podjął decyzję o przeszukaniu biura poselskiego Grabarczyka, kierownictwo odebrało mu śledztwo. Wody w usta nabrała Krajowa Rada Prokuratury, która ma być strażniczką niezależności. Problemu nie widział też Andrzej Seremet, prokurator generalny.

– Mogę powiedzieć tylko tyle: prokurator Drygas zwrócił się do prokuratora generalnego Andrzeja Seremeta z prośbą o spotkanie, bo jak twierdził, potrafi wykazać, że informacja dotycząca okoliczności odsunięcia go od tej sprawy przekazana komisji sejmowej była nieprawdziwa – mówił DGP prokurator Andrzej Biernaczyk, znający okoliczności sprawy. Ale do spotkania nie doszło. – I co w takiej sytuacji ma zrobić prokurator? Gdy widzi nieprawidłowości, a wiąże go art. 47 ustawy o prokuraturze, który zamyka mu usta? – pytał Biernaczyk. Do dziś nie doczekał się odpowiedzi.

Przepisy gwarantują, że przełożeni nie mogą ingerować w prowadzone przez prokuratorów śledztwa, wydając wytyczne czy polecenia dotyczące czynności procesowych. Jednak są subtelniejsze metody wpływania: wędrowanie spraw między prokuraturami w nadziei, że w tym łańcuszku znajdą się prokuratura i prokurator, którzy swoimi decyzjami wyjdą naprzeciw pewnym oczekiwaniom – słyszymy od śledczych. Zdarzają się też nieoczekiwane awanse w strukturze organizacyjnej (popularny kopniak w górę), delegacja do innej jednostki. Jest cała paleta możliwości.

– Niezależność trzeba mieć w sobie. Bez niezależnych oskarżycieli ta instytucja nigdy nie będzie niezależna. Nie zagwarantują tego ani najlepsze przepisy, ani instrumenty prawne. Prokuratorowi Drygasowi odebrano sprawę, gdy zamierzał przeszukać biuro poselskie jednego z byłych ministrów sprawiedliwości. Czy w tym wypadku gwarancje zadziałały? Nie. Czy interweniowała Krajowa Rada Prokuratury? Nie – ocenia Małgorzata Bednarek, szefowa stowarzyszenia prokuratorów Ad Vocem. I dodaje, że rozdziału Prokuratury Generalnej od Ministerstwa Sprawiedliwości dokonano na fali sztucznie wywołanych emocji i histerii dotyczącej głośnych wówczas postępowań związanych z działalnością Centralnego Biura Antykorupcyjnego.

Jednak Prokuratura Generalna nie oderwała się od polityki, mimo solennych zapewnień autorów reformy – a świadectwo tego otrzymywaliśmy co roku, kiedy pojawiał się problem z przyjęciem sprawozdania prokuratora generalnego przez premiera. Do dziś nie zostało przecież zaakceptowane sprawozdanie za ubiegły rok, choć złożono je w marcu.

Trauma i rewolucja

Czy rewolucja z 2010 r. – zrywająca unię personalną prokuratora generalnego i ministra sprawiedliwości – była sukcesem? Czy zawdzięczamy jej niezależną prokuraturę, niezależnego prokuratora generalnego i 6 tys. niezależnych śledczych?

– Te rozwiązania nie zdały egzaminu. Prokurator generalny stał się częścią korporacyjnej struktury. Krytykę prokuratury odbierał jako krytykę własnej osoby. Ludzie wytykający błędy i nieprawidłowości prokuratury często odbijali się od ściany. A minister – jako szef prokuratury – ma więcej dystansu. Patrzy na instytucję z zewnątrz, bez perspektywy korporacyjnej – przekonuje Janusz Kaczmarek, były prokurator krajowy i szef MSWiA, obecnie adwokat. Mówi tak, choć na własnej skórze doświadczył, jak działa prokuratura podporządkowana ministrowi sprawiedliwości. W 2007 r. został odwołany z funkcji szefa MSWiA, bo miał być jakoby źródłem przecieku w sprawie akcji CBA w tzw. aferze gruntowej, która dotyczyła ministra rolnictwa Andrzeja Leppera. Został zatrzymany pod zarzutem utrudniania śledztwa i składania fałszywych zeznań, jednak jego sprawę ostatecznie umorzono.

Kaczmarek uważa, że pomysł separacji prokuratury od ministra sprawiedliwości był odreagowaniem jej stylu zarządzania w 2007 r. – Reforma, w założeniach jak najbardziej szczytna, była jednak skazana na porażkę. Prokurator generalny pozbawiony inicjatywy ustawodawczej, wpływu na budżet instytucji, uzależniony od czynników politycznych przy doborze zastępców był w zasadzie protezą niezależności – uważa Kaczmarek.

Także dla prokurator Bednarek reforma z 2010 r. to nieudany eksperyment. – Nowela nie spowodowała niezależności prokuratorów i prokuratury, a wręcz zdegradowała jej rolę w systemie organów państwa. Nie zreformowano jej, a oderwano ją tylko od ministerstwa, czyli jedynego konstytucyjnego organu, który czuł się za nią odpowiedzialny – przekonuje. Co więcej, jej zdaniem ten zabieg doprowadził do tego, że prokuratura stała się chłopcem do bicia. Gdy coś szło nie tak, zawsze winę można było zrzucić na prokuraturę. Bo przecież rząd nie jest za nią odpowiedzialny. Za to politycy mogli stawiać ją do pionu i żądać wyjaśnień. – Bez odrębnego budżetu oraz inicjatywy ustawodawczej nie można marzyć o niezależności. Nigdy wcześniej nie było też tak, że prokuratura skupiała się tak bardzo sama na sobie. Nigdy nie kładziono takiego nacisku na wyniki śledztw. Po tej reformie statystyka stała się fetyszem – dodaje szefowa Ad Vocem.

Rzeczywiście, w 2010 r. nie zagwarantowano Andrzejowi Seremetowi, pierwszemu niezależnemu prokuratorowi generalnemu, zbyt wiele. Nie dano ani odrębnego budżetu, ani inicjatywy ustawodawczej (choćby w zakresie wewnętrznego regulaminu), za to wprowadzono kadencyjnych szefów jednostek, co ograniczało jego ruchy kadrowe, i Krajową Radę Prokuratury, która miała sporo do powiedzenia w sprawach awansów. Seremet zamiast być szefem wszystkich szefów miał ograniczone możliwości wpływania na bieg prowadzonych śledztw. Właśnie dlatego domagał się od premiera Donalda Tuska większych uprawnień. Jednak bezskutecznie. W slangu prokuratorskim zaczęto go nazywać Andrzej „Nic nie mogę” Seremet, dając do zrozumienia, że słaba pozycja szefa bierze się z bierności i braku autorytetu.

Ale nawet ci, którzy zarzucają mu brak inicjatywy, przyznają, że rzeczywiście w pewnych kwestiach niewiele mógł zrobić. – Sporym błędem było wprowadzenie kadencyjności prokuratorów funkcyjnych. Powodowało to, że szef danej prokuratury stawał się zakładnikiem własnego środowiska. A prokurator generalny nic nie mógł z tym zrobić – uważa Małgorzata Bednarek.

Czy pomysł PiS na prokuraturę to koniec jej niezależności? – Nie boję się polityka na czele prokuratury, nie mam obaw o ręczne sterowanie śledztwami. Przecież nikt bardziej niż polityk nie jest poddawany kontroli społecznej czy kontroli mediów – przekonuje prokurator Bednarek. Na pytanie, kto ma być niezależny – prokuratura, prokurator generalny czy oskarżyciele – odpowiada: – Każdy z 6 tys. prokuratorów w ramach czynności procesowych. Niezależność samej prokuratury, jako instytucji, prowadzi do wprowadzenia w niej mechanizmów korporacyjnych, a więc takich, które wymykają się kontroli zewnętrznej – podkreśla prokuratorka.

Zakładnik korporacji

Kiedy padł pomysł rozdzielenia funkcji prokuratora generalnego od ministra sprawiedliwości, w środowisku prokuratorów postulowano, by „prokuratura była dla prokuratora”.

– W jednym z felietonów pisałem, że byłoby to bardzo szkodliwe. Bo prokurator generalny nie jest dla prokuratorów. Ma służyć Rzeczypospolitej, stać na straży prawa, strzec praworządności i równo traktować wszystkich obywateli. Nie może być szefem korporacji, która przy przywileju kadencyjności będzie miała tendencję do zamykania się i manifestowania swojej nieomylności. Niestety, miałem rację. Prokuratura coraz bardziej się zamykała, a im bardziej była krytykowana, tym bardziej ten proces postępował – zauważa Janusz Kaczmarek. Także dla niego stary nowy model prokuratury, w którym jej szef ponownie jest ministrem sprawiedliwości, nie musi oznaczać braku niezależności. – Wszystko będzie zależało od granic oddziaływania ministra na prokuratorów i ich twardego bądź giętkiego kręgosłupa – przekonuje.

Jednak pomysł PiS włączenia prokuratury w struktury władzy wykonawczej ma wielu przeciwników. – Politycy muszą mieć świadomość, że takie rozwiązanie jest korzystne dla nich tylko krótkofalowo. Rządzący mogą kiedyś znaleźć się w miejscu opozycji, a wtedy dotrze do nich, jakie to zgubne rozwiązanie – mówi prokurator Krzysztof Karsznicki, kandydat na prokuratora generalnego. Nie przekonuje go argument, że w kilku krajach Zachodu prokuratury generalne są podporządkowane ministrowi sprawiedliwości. – Tak jest choćby we Francji, w Belgii, Holandii, Czechach czy Austrii. Ale tam nie ma unii personalnej: minister sprawiedliwości nie jest prokuratorem generalnym. Tylko u nas funkcjonował taki model – ripostuje.

Czy więc w samym modelu tkwi problem? Przecież rząd jest emanacją woli narodu i ma legitymację pochodzącą z wyborów. – Zgodnie z ideą demokracji naród ma wszelkie cechy, by gwarantować sprawiedliwość i rozumność wyrażonej przez siebie woli. Ale żadna demokracja nie może istnieć bez założenia, że naród jest dobry i że w konsekwencji jego wola wystarcza – uważa dr Marcin Warchoł, wicedyrektor Instytutu Prawa Karnego na Uniwersytecie Warszawskim, nowy wiceminister sprawiedliwości. – Rząd reprezentuje więc naród, a prokuratura zarządza. Prokurator jest funkcjonariuszem, komisarzem. Konstytucja francuska z 1791 r. powiada: „Osoby, którym powierzono administrowanie państwem, nie mają charakteru reprezentacyjnego. Są pośrednikami (agents)” – podkreśla Warchoł

Bliżej więc prokuratorowi do władzy wykonawczej czy sądowniczej? Profesor Stanisław Śliwiński wskazywał, że „prokuratura niebędąca władzą sądową, lecz władzą administracyjną (administracja sprawiedliwości), nie posiada niezawisłości, nieusuwalności i nieprzenoszalności. Jest poddana ministrowi sprawiedliwości i zorganizowana monokratycznie (biurokratycznie), tzn. decyduje wola jednego, inni członkowie urzędu są tylko jego pomocnikami”.

I, jak podkreśla Warchoł, to rząd przecież odpowiada za politykę karną państwa. Co nią jest? Najlepiej wyjaśnić to na przykładzie: pojawiają się groźby zamachu terrorystycznego w naszym kraju – i co wtedy? – Polityka karna polega na tym, żeby sprawdzać, monitorować i kontrolować podejrzanych. Bo wymaga tego zagwarantowanie bezpieczeństwa obywateli. Gdyby prokurator generalny był niezależny, to mógłby powiedzieć: nie podejmę żadnych działań. I nikt nie mógłby go do niczego zmusić. Kto by potem odpowiadał za ewentualną tragedię? Rząd czy niezależny prokurator? Czyj interes ma on reprezentować i przed kim odpowiadać? – pyta wiceminister Warchoł. – I nie chodzi o to, aby rząd skazywał, bo od tego są niezawiśli i niezależni sędziowie. Ale skoro rząd odpowiada za zapewnienie bezpieczeństwa w kraju, to musi mieć narzędzie w postaci polityki karnej – dodaje.

A tej nie sposób realizować bez prokuratury. – Bo wtedy rząd byłby jedynie funkcjonariuszem, komisarzem, pośrednikiem, a jest przecież reprezentantem narodu. Dlatego minister sprawiedliwości musi być jednocześnie prokuratorem generalnym – podkreśla Warchoł.

W efekcie reformy z 2010 r., dodaje nowy wiceminister, byliśmy świadkami niebezpiecznych dla państwa zgrzytów przy kluczowej reformie procedury karnej. – Prokurator generalny był wskazywany przez ministra sprawiedliwości jako hamulcowy, który nie chce kontradyktoryjności, mającej być lekiem na niewydolność całej prokuratury. Jaki jest efekt tych zapasów? Widzimy to w wynikach działań prokuratury po pierwszym kwartale funkcjonowania reformy – przekonuje Warchoł. Drastycznie spada liczba aktów oskarżenia i nie bardzo wiadomo, czym jest to spowodowane.

A może jeszcze inaczej

Trwa obecnie procedura wyboru następcy Andrzeja Seremeta. Nieoficjalnie wiadomo, że żaden z dwójki kandydatów przestawionych prezydentowi przez Krajową Radę Prokuratury i Krajową Radę Sądownictwa nie zostanie wybrany. To da czas PiS na zmianę ustawy o prokuraturze i ponowne jej włączenie do struktur Ministerstwa Sprawiedliwości.

– Wszelkie głosy postulujące wybór prokuratora generalnego przez rady prokuratorów czy sędziów mają tyle wspólnego z zasadami demokratycznego państwa prawa, co pomysł jego wybierania przez cechy stolarzy czy cukierników. Musimy jasno uporządkować zasady rozkładu władzy w państwie wedle dogmatyki i teorii państwa i prawa, a dopiero następnie odpowiadać na pytanie o połączenie ministerstwa i prokuratury – mówi Marcin Warchoł.

– W Polsce nigdy nie było poważnej dyskusji na temat miejsca prokuratury w strukturach organów państwa. Bliżej jej do kominiarek czy do tóg? Do władzy wykonawczej, policji i służb czy do sądów? Decyzja o powrocie prokuratury pod skrzydła Ministerstwa Sprawiedliwości przypieczętuje postrzeganie jej jako jednej ze służb – uważa Janusz Kaczmarek.

I pyta: skoro na czele prokuratury ma stać polityk, który ma mandat pochodzący z wyborów, to czy nie warto, by taki sam mandat miał prokurator generalny? By był on wybierany w wyborach powszechnych?