Komisja Kodyfikacyjna Prawa Budowlanego kończy właśnie prace nad tezami przyszłego kodeksu budowlanego. Jakie zmiany w zakresie planowania przestrzennego zaproponowano? Czeka nas rewolucja?

W pewnym sensie tak. Zmiany idą dość daleko. Komisja proponuje istotne wzmocnienie planowego gospodarowania przestrzenią. Problemem dnia dzisiejszego jest podejmowanie decyzji o lokalizowaniu inwestycji na podstawie źle zdefiniowanej zasady dobrego sąsiedztwa i krytykowanej powszechnie decyzji o warunkach zabudowy, a nie na podstawie planu miejscowego. Przez to właśnie lokalizacja inwestycji następuje dość przypadkowo, co pogłębia chaos przestrzeni.

Takich problemów nie ma tam, gdzie są plany miejscowe.

Tak, a przynajmniej jest ich zdecydowanie mniej. I właśnie dlatego postulaty komisji idą w kierunku wzmocnienia gospodarki planowej, co przełoży się na szerszy zakres obowiązków planistycznych gminy.

Jakie to będą obowiązki?

Dotąd tylko w wyjątkowych przypadkach jak np. dla stref uzdrowiskowych istniał obowiązek sporządzania planu. My oczywiście nie chcemy usunąć zasady fakultatywności sporządzania planu, bo jest to rozwiązania stosowane we wszystkich cywilizowanych krajach na świecie, ale proponujemy zwiększyć zakres sytuacji, w których uchwalenie planu będzie obowiązkowe.

Co to będą za sytuacje?

Chcemy, aby obowiązek sporządzania planu był obligatoryjny dla terenów nowej zabudowy. W związku z powyższym proponujemy, aby każda gmina w studium wyznaczała trzy kategorie obszarów. Obszar już zabudowany, gdzie są jedynie plombowe niezabudowane działki budowlane, dla którego nie byłoby konieczności sporządzenia planu. Tam, gdzie jest taka zabudowa, można bowiem, wznosząc nową inwestycję, nawiązać do sąsiednich obiektów i bez uchwalania planu przestrzeń racjonalnie zabudować. W innej sytuacji znalazłaby się natomiast druga kategoria obszaru.

Jaki obszar zostanie objęty tą drugą kategorią?

Obszar rozwoju zabudowy (nowej zabudowy), gdzie obecnie nieruchomości nie są zabudowane – dla tego obszary proponujemy obowiązek sporządzenia planu.

A trzecia kategoria?

Trzecim rodzajem obszaru wyznaczanym w studium byłby obszar ograniczonej zabudowy, na którym inwestowanie byłoby możliwe tylko wyjątkowo. Byłyby to obszary specjalnie chronione, np. przyrodniczo czy rolnie. Na nich zabudowa zostałaby dopuszczona jedynie w takim zakresie, w jakim będzie służyć realizacji przeznaczenia terenu. Trudno bowiem rolnikowi uniemożliwić budowy siedliska na gruntach o funkcji rolnej.

Propozycje te idą więc w kierunku wzmocnienia roli studium.

To prawda. W tym zakresie studium będzie wywierało skutki charakterystyczne dla prawa powszechnie obowiązującego. Wyznaczenie tych trzech obszarów będzie bowiem istotnie wpływało na sytuację prawną obywateli.

A co z obecnymi studiami? Czy utracą moc?

Nie. Po wejściu w życie kodeksu samorządy będą miały czas, aby je dostosować do nowego reżimu.

Dziś plany miejscowe można skarżyć w nieograniczonym czasie, co działa destabilizująco na zagospodarowania przestrzenne w gminach. Czy komisja w tym zakresie również planuje zmiany?

Tak, chcemy, aby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego był kontrolowany tylko raz. Pierwsza skarga na plan złożona do sądu administracyjnego zobowiązywałaby radę gminy do ogłoszenia o wszczętym w tej sprawie postępowaniu i możliwości przystąpienia do tego postępowania, wszystkich których interes prawny został naruszony.

Na to działanie mieliby pół roku. Sąd poddawałby ocenie legalności cały plan, co oznaczałoby, że kolejna skarga na ten sam plan byłaby niedopuszczalna. Proponujemy, aby możliwość wniesienia tej pierwszej skargi była także ograniczona w czasie. Możliwość taka istniałaby jedynie w ciągu 5 lat od uchwalenia planu.

A jak zostanie rozwiązana kwestia nadpodaży planów miejscowych, które dziś zbyt często uwzględniają w swoich zapisach budownictwo mieszkaniowe?

Ten problem chcemy rozwiązać przy pomocy mechanizmów ekonomicznych. Takim mechanizmem racjonalizującym gospodarkę przestrzenną w gminie mógłby być obowiązek infrastukturalny. Gmina, planując obszary pod zabudowę, powinna mieć obowiązek wyposażenia ich w podstawową infrastrukturę. Dziś rzeczywiście dość często mamy do czynienia z sytuacjami, gdy gminy planują obszary pod zabudowę bez zapewnienia koniecznej infrastruktury i wiedząc, że przez lata nie będzie je na nią stać. Trzeba zaś pamiętać, że inwestor ma prawo oczekiwać, że obszar przeznaczony pod zabudowę jest wyposażony w taką infrastrukturę.

W sytuacji gdy wprowadzimy obowiązek zbudowania infrastruktury na obszarze zurbanizowanym – tym zabudowanym i tym przeznaczonym pod rozwój nowej zabudowy – gmina musiałaby się zastanowić, czy rzeczywiście tyle terenów pod zabudowę na danym terenie jest akurat potrzebne.

Niezależnie od tego proponujemy wprowadzić analizy ekonomiczne, które gmina musiałaby przeprowadzić przed uchwaleniem planu, z których wynikałoby, że przeznaczenie kolejnego terenu pod zabudowę jest potrzebne.

A co ze specustawami? Znikną?

Zacznijmy od tego, że owe ustawy specjalne umożliwiły realizację wielu znaczących inwestycji publicznych. Jeżeli tak, to nie chcemy rezygnować z zawartych w nich mechanizmów szczególnych, np. wcześniejszego przejęcia nieruchomości, a następnie prowadzenia negocjacji o odszkodowanie. Chcemy je przenieść do kodeksu, tak aby stworzyć jedną korzystną ścieżkę inwestycyjną dla przedsięwzięć społecznie ważnych. Wówczas ustawy specjalne przestałyby być potrzebne. W kodeksie planujemy zatem niektóre mechanizmy zawarte w specustawach przejąć. Nie chcemy, aby powstawały kolejne ustawy dla realizowania kolejnych inwestycji celu publicznego, lecz aby były ogólne przepisy kodeksu budowlanego, które będą przewidywały w tym zakresie szczególne rozwiązania.

Czy kodeks rozwiąże problem niszczejących centrów polskich miast? Chodzi o kwestię rewitalizacji.

Tak, kodeks będzie zawierał regulacje dotyczące nieruchomości technicznie zdegradowanych. Postulujemy wprowadzenie programów rewitalizacji takich obszarów, które zastępowałyby plany zagospodarowania przestrzennego. W programie rewitalizacji będzie partycypować gmina, tworząc wespół z właścicielami nieruchomości spółki rewitalizacyjne. Jest również propozycja, aby rewitalizacja w niektórych przypadkach wiązała się z czasowym przejęciem nieruchomości.

To ciekawa propozycja. Skąd ten pomysł?

Takie rozwiązanie było stosowane na Zachodzie, gdzie całe kwartały zdegradowanej zabudowy, głównie mieszkaniowej, przejmowane były przez spółki rewitalizacyjne, odnawiane, po czym mieszkania wracały do właścicieli, choć niekoniecznie o takiej, samej powierzchni jak przed odnowieniem. To jednak, jak szczegółowo będą wyglądać polskie przepisy o rewitalizacji, nie zostało jeszcze przesądzone.

Zmianie ma ulec również sposób podejścia organów nadzoru do petentów.

Chcemy iść w kierunku administracji negocjującej, a nie tylko działającej władczo.

A co to będzie oznaczało w praktyce?

Dziś w sytuacji, gdy ktoś dokona istotnego odstępstwa od projektu budowlanego i zostanie to stwierdzone, inspektor nadzoru ma tylko jedną możliwość – wydać decyzję administracyjną, od której inwestor może się odwołać. Następnie sprawa trafia do sądu i na jej rozstrzygnięcie czeka się latami. Po co jednak w takich przypadkach angażować całą strukturę aparatu administracyjnego, jeśli wcześniej można uzgodnić z obywatelem doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem w określonym terminie?

Komisja pokłada więc duże nadzieje w dialogu z inwestorem.

To prawda, jest przecież duża szansa, że dostosuje się on do wypracowanych wspólnie zaleceń. Stosowanie uprawnień władczych powinno następować dopiero, gdy negocjacje zawiodą. Dlatego też chcemy wprowadzić obowiązek prowadzenia negocjacji we wszelkich sprawach, gdzie negocjacyjny tryb byłby możliwy, zarówno na etapie planowania, jak i realizacji inwestycji.

Taki system procedowania może być jednak korupcjogenny.

Rozważaliśmy tę kwestię. Wychodzimy jednak z założenia, że optyka patrzenia na walkę z korupcją musi ulec zmianie. Dziś w Polsce walki z korupcją błędnie upatruje się w tworzeniu szczelnego prawa, a takiego prawa nie ma. Zawsze znajdzie się przypadek, który nie zmieści się w jego ramach. Tym samym lepiej jest dać urzędnikom pewną sferę uznania, lecz pozostawić ich pod kontrolą społeczną. Dlatego wprowadzona ma zostać zasada jawności procesu inwestycyjnego.

Co proponujecie?

Aby postępowania administracyjne, zwłaszcza te dotyczące większych inwestycji, istotnie wpływających na środowisko, toczyły się w internecie. Zawsze w danej gminie znajdzie się grupa osób, które będą bardzo uważnie patrzyć urzędnikom na ręce. A ci mając świadomość, że są obserwowani, będą się pilnować.

I to wystarczy?

Z pewnością nie, ale dobrze wpisuje się w system walki z korupcją. Jawność jest tym instrumentem antykorupcyjnym, który był dotąd niedoceniany, zwłaszcza w procesie inwestycyjno-budowlanym. W tym zakresie zasada jawności ma znaleźć również odzwierciedlenie w powszechnie dostępnym elektronicznym rejestrze budowlanym, w którym znajdowałyby się informacje dotyczące każdej nieruchomości w Polsce. Na jego podstawie dowiemy się m.in. na terenie o jakiej funkcji znajduje się dana działka, czy i jakie decyzje inwestycyjne zostały w odniesieniu do niej wydane. Przy dzisiejszej technice prowadzenia takiego rejestru jest możliwe.

Jednym z głównych zamierzeń kodeksu budowlanego jest również uproszczenie procesu inwestycyjnego. Skąd ta potrzeba?

Dziś w związku z toczącym się postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę występuje wiele odrębnych rozstrzygnięć uzgodnieniowych kończących się odrębnymi decyzjami, które można zaskarżyć. W rezultacie oczekiwanie na uzyskanie pozwolenia na budowę wydłuża się w krańcowych przypadkach zdecydowanie ponad miarę. Chcemy odejść od tej sytuacji.

W jakim kierunku pójdą zmiany?

Idziemy w kierunku jednego głównego rozstrzygnięcia i to czasem dorozumianego, jak zgłoszenie, którego zastosowanie ulegnie rozszerzeniu, jeśli weźmie się pod uwagę dzisiejszy stan prawny. Na podstawie zgłoszenia z projektem budowlanym już wkrótce będzie można postawić dom jednorodzinny. Budowa na podstawie zgłoszenia istotnie wzmocni więc rolę projektanta i poszerzy jego odpowiedzialność. Bo to on będzie odpowiadać za to, czy dany projekt budowlany, czy całe zamierzenie jest zgodne z prawem. Niezależnie od tego chcemy również ograniczyć możliwość sięgania po nadzwyczajne tryby wzruszenia pozwolenia na budowę.

Pojawiły się propozycje, aby projekt budowlany dołączany do zgłoszenia był sprawdzany przez podmiot prywatny.

Rozważamy taką możliwość. Jest to jednak kwestia dyskusyjna i decyzja nie została jeszcze podjęta.