Wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej dotyczy Austrii, ale można go odnieść również do Polski. Przesądzono w nim, że wytwarzanie dokumentów takich jak paszporty, prawa jazdy czy dowody osobiste powinno być zlecane w przetargach otwartych dla firm ze wszystkich państw UE. A to oznacza, że mamy problem. W Sejmie trwają bowiem prace nad ustawą o dokumentach urzędowych, która ma zdecydowanie wzmocnić monopol PWPW. Spółka ma otrzymać status Drukarni Narodowej. Tym samym zyska wyłączność na produkcję nie tylko dowodów i paszportów, ale też legitymacji potwierdzających niepełnosprawność, prawo do wykonywania zawodu dentysty czy książeczek żeglarskich.

– W świetle wyroku TSUE przekazywanie tego typu zleceń krajowej spółce z pominięciem przetargów jest niezgodne z przepisami unijnymi – ocenia Grzegorz Wicik, radca prawny specjalizujący się w zamówieniach publicznych.

Dziś rząd nie musi organizować przetargów na druk dokumentów dzięki wyłączeniu przewidzianemu w przepisach o zamówieniach publicznych. Monopol bez wątpienia służy PWPW, o czym przekonują jej wyniki finansowe. W 2016 r. wypracowała ona rekordowy zysk netto – 234 mln zł.

Uwolnienie rynku druku dokumentów urzędowych oznaczałoby, że PWPW musiałaby rywalizować o zlecenia z innymi firmami, także z zagranicy. I mogłaby tę walkę przegrać. A gra toczy się o olbrzymie pieniądze. W 2012 r., kiedy unieważniono przetarg na dowody elektroniczne, szacowano, że koszt wymiany wszystkich dokumentów wyniósłby 2,1 mld zł. Teraz znów w planach są dowody z chipem. Ich wytwarzaniem miała się zająć PWPW. Prowadzi ona już nawet projekt, który ma pozwolić na wyprodukowanie polskiego mikroprocesora do kart. Jego koszt to 150 mln zł.

Zarówno Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak i sama PWPW przekonują, że monopol spółki Skarbu Państwa jest czymś naturalnym, stosowanym w wielu państwach UE i tylko on daje gwarancję bezpieczeństwa.

– Druk tak ważnych dokumentów, zawierających wrażliwe dane obywateli, powinien być realizowany przez firmę, nad którą państwo ma całkowitą kontrolę – przekonuje zespół prasowy PWPW.

Argument ten w Luksemburgu podnosił również rząd Austrii. Nie przekonał jednak trybunału. Uznał on, że państwo może sobie w przetargu zagwarantować kontrolę nad wykonawcą, która zapewni pełne bezpieczeństwo i poufność informacji.

Wtorkowy wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, choć dotyczy Austrii, może mieć pierwszorzędne znaczenie także dla innych krajów UE, w tym Polski. Tamtejszą spółkę państwową Österreichische Staatsdruckerei GmbH (ÖS) można bowiem porównać do Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych. Obydwie dostają rządowe zlecenia na druk takich dokumentów jak dowody osobiste czy paszporty, bez przetargów.

Monopol austriackiej spółki na tego typu usługi został zakwestionowany przez Komisję Europejską. Zaskarżyła ona do TSUE przepisy ustawy powierzającej ÖS wytwarzanie „produktów drukowanych dla federalnych jednostek administracji, w przypadku których proces produkcji wymaga zachowania tajemnicy lub przestrzegania przepisów bezpieczeństwa”. Rząd austriacki bronił się, że tylko w ten sposób może dochować wymogów związanych z poufnością informacji czy wręcz bezpieczeństwem państwa. Wybór usługodawcy w przetargu nie daje takich gwarancji. Zwłaszcza że zwycięzcą mogłaby się okazać zagraniczna firma, która podlega obcemu prawu i może być zobligowana do współpracy ze służbami wywiadowczymi danego państwa.

Konkurencja wymagana

Austria powołała się na art. 14 dyrektywy 2004/18 o zamówieniach publicznych, który pozwala nie stosować przepisów przetargowych „do zamówień publicznych określonych jako tajne, jeżeli ich realizacji muszą towarzyszyć szczególne środki bezpieczeństwa”. Trybunał podkreślił jednak, że państwo powołujące się na ten wyjątek musi udowodnić, że potrzeba ochrony swych interesów nie może być zrealizowana w ramach postępowania przetargowego. Austria zaś, zdaniem TSUE, tego nie dowiodła. Bezpieczeństwo w znacznym stopniu zależy od kontroli nad wykonawcą realizującym zamówienie. Tę zaś można zagwarantować sobie odpowiednimi wymaganiami przetargowymi. Podobnie zresztą jak obowiązek dochowania poufności.

Zdaniem trybunału ryzyko związane z koniecznością współpracy zagranicznej firmy ze służbami obcego państwa również można wyeliminować. Wystarczy przerzucić na wykonawców obowiązek wykazania, że nie podlegają takim obowiązkom. Jeśli nie będą w stanie tego dowieść, można ich wyeliminować z przetargu.

PWPW, podobnie jak ÖS, otrzymuje zlecenia bez przetargów. W tej chwili na podstawie zwolnienia przewidzianego w art. 4 ust. 5c ustawy – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1579 ze zm.). W Sejmie jest już jednak projekt ustawy o dokumentach publicznych, zgodnie z którym ich druk ma być na mocy ustawy powierzany spółce Skarbu Państwa, czyli właśnie PWPW. Ich lista liczy sobie kilkadziesiąt pozycji, w tym dowody osobiste, paszporty, prawo jazdy, legitymacje służb mundurowych, ale nawet książeczki żeglarskie czy dokumenty potwierdzające prawo do wykonywania zawodu dentysty.

Jeśli polskie przepisy zostaną zaskarżone przez KE, nasz kraj znalazłby się w takiej sytuacji co Austria. Choć zdaniem dr. Wojciecha Hartunga z kancelarii Domański Zakrzewski Palinka teoretycznie można sobie wyobrazić odmienne rozstrzygnięcie.

– Trybunał podkreślił, że rząd austriacki nie wykazał, że stosowanie przepisów dotyczących zamówień publicznych narażałoby bezpieczeństwo państwa. Wydaje się zatem, że chodzi tu o dobór argumentów – mówi ekspert. – Jednak możliwość wyłączenia tego typu usług spod regulacji zamówieniowych będzie niezwykle trudna. Analiza orzeczenia pokazuje, że przedstawiono w nim wiele powodów przemawiających za takim wyłączeniem, ale nie znalazły one uznania trybunału – zastrzega.

Nie tylko Polska

Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji odniesie się do opisanego orzeczenia po szczegółowej analizie uzasadnienia. – Jednak już teraz należy wskazać na różnice pomiędzy prawem austriackim a procedowanym aktualnie w Sejmie projektem ustawy o dokumentach publicznych. Błędne jest zakładanie, że sprawy te są analogiczne. ÖS jest spółką z ograniczoną odpowiedzialnością prawa prywatnego, której jedynym wspólnikiem jest Österreichische Staatsdruckerei Holding AG, przy czym akcje tej ostatniej są notowane na giełdzie i pozostają w posiadaniu osób prywatnych – podkreśla MSWiA.

Problem w tym, że dla oceny zwolnienia z obowiązku przeprowadzania przetargów nie ma znaczenia, do kogo należy spółka. PWPW, jako należąca do państwa, mogłaby otrzymywać zlecenia z wolnej ręki (ale wciąż w zgodzie z dyrektywą i polską ustawą p.z.p.) w tzw. trybie in-house. Musiałaby jednak ograniczyć swą działalność komercyjną. Minimum 90 proc. zadań powinna wtedy realizować na rzecz rządu.

Jest jeszcze jedna możliwość, ale też wymagająca zmian w funkcjonowaniu PWPW.

– Spółka SP mogłaby otrzymywać bez przetargu zlecenia na usługi związane z produkcją dokumentów, ale tylko wtedy, gdyby sama organizowała publiczne przetargi. Pozwala na to art. 11 dyrektywy 2014/24/UE w sprawie zamówień publicznych. Oznaczałoby to jednak, że PWPW sama zaczęłaby podlegać przepisom o zamówieniach publicznych – podpowiada Grzegorz Wicik, radca prawny prowadzący własną kancelarię w Warszawie.

Przedstawiciele PWPW podkreślają, że zlecanie druku dokumentów urzędowych z pominięciem przetargów jest praktyką spotykaną w wielu państwach.

– W Niemczech nie ma wprawdzie jednego aktu prawnego oddającego monopol na wytwarzanie dokumentów w ręce Bundesdruckerei, ale monopol ten wynika z niemieckiej ustawy o zamówieniach publicznych oraz szczegółowych aktów normatywnych dotyczących określonych dokumentów specjalnych. Narodowym wytwórcą dokumentów we Francji jest spółka Imprimerie Nationale, która na mocy ustawy o Drukarni Narodowej jest wyłącznie uprawniona do wytwarzania dokumentów uznanych za tajne oraz dokumentów, których wytwarzaniu powinny towarzyszyć szczególne środki bezpieczeństwa, w szczególności dowodów tożsamości, paszportów i wiz – wylicza zespół prasowy PWPW.

ORZECZNICTWO

Wyrok TSUE z 20 marca 2018 r., sprawa C 187/16.