Z informacji o działalności sądów administracyjnych za 2017 r. wynika, że wpłynęło do nich ponad 72 tys. skarg. Do postępowania mediacyjnego została skierowana zaledwie jedna, dotycząca dostępu do informacji publicznej. Nie załatwiono w tym trybie żadnej (także z lat poprzednich).

Statystyki z poprzednich lat nie wyglądają lepiej. W 2016 r. w drodze mediacji również nie załatwiono żadnej sprawy, w 2015 r. jedną, a w 2014 r. cztery.

Przyczyn jest kilka

– Statystyki dotyczące liczby mediacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym nigdy nie były oszałamiające, jednak obecnie sytuacja wygląda dramatycznie – mówi dr Karolina Wojciechowska, administratywistka z Uniwersytetu Warszawskiego.

Potwierdza to również radca prawny Konrad Młynkiewicz z Kancelarii Sadkowski i Wspólnicy. – Strony postępowań sądowoadministracyjnych faktycznie nie korzystają z tej możliwości – podkreśla.

W sprawozdaniu z działalności sądów administracyjnych za 2017 r. jako przyczynę tego stanu wskazuje się szybkość i sprawność rozpoznawania spraw w trybie zwykłym. Co ma powodować, że prowadzenie ewentualnego postępowania mediacyjnego nie przyczyniłoby się do przyspieszenia postępowania – a to w założeniu ma stanowić jedną z kluczowych zalet mediacji.

Inaczej na ten problem patrzą jednak prawnicy.

W ocenie dr Karoliny Wojciechowskiej błąd został popełniony już na samym początku.

– W momencie wprowadzania mediacji do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) powinna ona równolegle, a nawet wcześniej, pojawić się także w kodeksie postępowania admistracyjnego (k.p.a.). Tymczasem stało się inaczej. Mediacja na etapie postępowania administracyjnego jest dopuszczalna dopiero od 1 czerwca 2017 r., czyli po prawie 13 latach od wprowadzenia jej do p.p.s.a. W konsekwencji do niedawna strona miała możliwość zetknąć się z tą instytucją dopiero po przejściu całego postępowania administracyjnego. To na pewno wpłynęło niekorzystnie na zainteresowanie tą formą rozwiązywania sporów – tłumaczy ekspertka.

Jako kolejną barierę dla szerszego wykorzystania mediacji administratywistka wskazuje zakres jej stosowania wyznaczony przez przepisy prawa. Głównym zarzutem stawianym tej instytucji jest bowiem brak jasności co do tego, czy można mediować zgodność z prawem decyzji administracyjnych. – Celem mediacji ma być wyjaśnienie stronom, czy w toku postępowania przed organem administracji publicznej doszło do naruszenia prawa, na czym ono polegało, jakie mogą być następstwa uchybienia przepisom oraz jakie działania powinny być podjęte przez organ administracji w celu usunięcia stwierdzonych naruszeń – podkreśla.

Jako jeden z powodów małego zainteresowania mediacją wymienia się też niską kulturę prawną społeczeństwa. – Skarżący często nie wiedzą, że mogą skorzystać z tej instytucji na etapie postępowania sądowoadministracyjnego – dodaje.

Zauważa jednocześnie, że w momencie kiedy postępowanie mediacyjne wprowadzano do p.p.s.a., mediatorem był referendarz sądowy lub sędzia. – To również mogło mieć wpływ na spadek zainteresowania polubownym rozwiązywaniem sporów. Co prawda obecnie od wejścia w życie reformy z 1 czerwca ub.r. mediację prowadzi mediator, ale być może to za krótki czas, aby ta zmiana przebiła się do świadomości – mówi.

Z kolei zdaniem mec. Młynkiewicza strony obawiają się, że skorzystanie z mediacji wydłuży postępowanie. W jego ocenie sam sposób uregulowania tej instytucji w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie zachęca do korzystania z niej.

– Mediacja nie kończy się bowiem ugodą, która jest zatwierdzana przez sąd administracyjny. Spisywany jest jedynie protokół, w którym mogą zostać określone ewentualne ustępstwa każdej ze stron. Następnie organ wydaje kolejną decyzję, która uwzględnia ustalenia z mediacji – tłumaczy mec. Młynkiewicz. Wskazuje jednocześnie, że strona nie ma też pewności, czy te ustalenia znajdą odzwierciedlenie w nowym akcie, a jedyną metodą kontroli organu jest w takiej sytuacji złożenie kolejnej skargi do sądu administracyjnego. – Skomplikowany przebieg mediacji może zniechęcać do wyboru tej drogi – wyjaśnia mec. Młynkiewicz.

Przykład z postępowania cywilnego

Pomimo katastrofalnych statystyk prawnicy nie spisują jeszcze tej instytucji na straty.

– Na pewno nie jestem zwolennikiem usuwania jej z p.p.s.a. Uważam, że ma ona potencjał. Mediacja w procedurze cywilnej też nie od razu się przyjęła – mówi dr Wojciechowska.

Co może ją uratować? – Dobrym pomysłem wydaje się kampania informacyjna oraz zachęty o charakterze ekonomicznym. Przykładowo zwrot wpisu należnego od skargi mógłby okazać się motywujący do kończenia spraw ugodowo – podkreśla.

Negatywnie odnosi się jednak do pomysłu przyjętego w postępowaniu cywilnym, gdzie wprowadzono obowiązek informowania w pozwie, czy strony podjęły próbę mediacji lub innej pozasądowej metody rozwiązania sporu.

– Mam co do tego wątpliwości. Istnieją bowiem znaczące różnice, jeżeli chodzi o pozycję uczestników w obydwu postępowaniach. W cywilnym mamy zasadę równorzędności stron, natomiast w administracyjnym strona jest podporządkowana organowi. Ten układ się zmienia dopiero na etapie postępowania sądowego. Dlatego nie widzę dużego pola do rozmowy, w sytuacji kiedy ustawodawca przyjął, że to organ w sposób jednostronny i wiążący ustala prawa i obowiązki w sferze prawa materialnego. Chociaż zależy to oczywiście od konkretnego podmiotu – wyjaśnia.