Do konsultacji społecznych ma wkrótce trafić projekt założeń nowego tzw. kodeksu budowlanego. W jakiej kondycji jest polskie prawo budowlane dziś?

Stan polskiego szeroko rozumianego prawa budowlanego osiągnął poziom krytyczny. Po pierwsze mamy do czynienia z przeregulowaniem tej sfery aktywności obywateli, po drugie z brakiem elementarnej stabilności tej dziedziny prawa, po trzecie – z jego dezintegracją oraz uniformizmem.

I wreszcie ze znacznym stopniem jego represyjności. To prawo nie zawiera również rozwiązań prorozwojowych. Próby zmian, jakie były dokonywane w ostatnich latach, nie tylko nie poprawiły sytuacji – wręcz przeciwnie, zdecydowanie ją pogorszyły. W konsekwencji pojawił się chaos prawny.

Fragmentaryczne zmiany i kolejne nowelizacje zatem niczego nie poprawią. Należy zbudować nowy systemu prawa inwestycyjnego.

W jakim kierunku powinien wobec tego podążać ustawodawca?

Zmiany powinny iść w kierunku całościowej regulacji procesu inwestycyjno-budowlanego, o statusie kodeksu. Dzisiaj prawo ciągle tworzone jest w poszczególnych resortach. Kodeks powinien ustanawiać nowe odformalizowane mechanizmy inwestowania. System powinien być jasny i czytelny – ustanawiać wyraźne reguły postępowania. Dziś inwestorzy nie mają stabilnej sytuacji prawnej.

Nie wiedzą, co mogą na określonym obszarze zrobić, a czego nie. Ten stan rzeczy trzeba zmienić.

Należałoby odejść od nadmiaru rozstrzygnięć administracyjnych w procesie inwestycyjnym. Dziś w tej samej sprawie zapada wiele odrębnych rozstrzygnięć, które następnie mogą być w różnych trybach skarżone. Jedna w istocie sprawa zostaje podzielona na wiele elementów – dochodzi do fragmentaryzacji pojęcia sprawy. Sprawą zaś jest samo pozwolenie na budowę.

Moim zdaniem postępowania uzgodnieniowe powinny być wewnętrznym elementem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. A dokonywać ich powinien sam zainteresowany organ.

Zrezygnować należy również ze zbytniej penalizacji. Dziś naruszenie prawa budowlanego to przestępstwo zagrożone karą więzienia. Oczywiste jest, że ustawodawca powinien walczyć z samowolą budowlaną i nieprzestrzeganiem prawa przez inwestorów, ale można to czynić na zasadzie mechanizmów ekonomicznych, czyli nakładając kary finansowe.

Planowane prace rozszerzają również katalog robót budowlanych, które można będzie wykonywać na podstawie samego zgłoszenia.

Wydaje się, że kierunek propozycji zmian charakteru kontroli działań inwestora jest dobry. Powinna ona w większej mierze być nastawiona na kontrolę następczą niż prewencyjną. Dziś inwestor przed przystąpieniem do robót musi otrzymać wszystkie wymagane zgody.

Moim zdaniem można by było tę sytuację odwrócić i założyć, że inwestor może przystąpić do robót budowlanych po dokonaniu właśnie zgłoszenia. Powinien się on jednak liczyć z tym, że w trakcie robót będzie kontrolowany przez organ nadzoru budowlanego.

Należałoby także zrezygnować z daleko idącej uniformizacji prawa. Dzisiaj takie same przepisy prawa, taka sama procedura obowiązują przy budowie garażu wolnostojącego i elektrowni atomowej.

Czy zaproszenie do udziału w pracach nad kodeksem budowlanym środowisk związanych z procesem inwestycyjnym było dobrym pomysłem?

Tak, to było jak najbardziej dobre rozwiązanie. Tego typu regulacje, jak prawo budowlane, związane są z różnymi grupami interesów. Trzeba mieć jednak na uwadze, że prawo to, jakkolwiek byłoby sformułowane, nigdy nie uzyska akceptacji wszystkich środowisk.

Czego innego chcą bowiem ekolodzy, a czego innego deweloperzy. Sprzeczność interesów jest tu wyjątkowa. Jeśli mamy zaś do czynienia z tak daleko idącą sprzecznością, to im więcej konsultacji zostanie przeprowadzonych, tym wypracowane rozwiązania będą lepsze.

Wobec tego dobrze się stało, że już na początku prac następują konsultacje. Powinny one przebiegać w dwóch etapach – podczas wypracowywania założeń, a następnie na etapie końcowego projektu.

Warto również podkreślić, że wiele uwag wniesionych przez środowiska związane z polskim procesem budowlanym znalazło odzwierciedlenie w projekcie resortowych założeń zmian.

Środowiska budowlane podczas prekonsultacji społecznych podnosiły kwestię, iż mający powstać kodeks budowlany nie powinien zawierać w sobie instytucji specustaw.

Resort zaproponował, aby inwestor, w przypadku inwestycji o dużej skali, objętej regulacjami ustaw specjalnych, mógł wybierać pomiędzy tymi ustawami a podstawowymi regulacjami prawa budowlanego. To zostało przez środowisko skrytykowane – moim zdaniem słusznie.

Ustawy specjalne są bowiem wyrazem pewnej bezsilności ustawodawcy w stosunku do napotykanych problemów.

W ustawie regulującej proces inwestycyjno-budowlany, pojmowanej szeroko, a taką ma być właśnie kodeks budowlany, powinny zostać przewidziane mechanizmy, które dadzą możliwość sprawnej realizacji również inwestycji szczególnego typu, takich jak drogi czy elektrownie.

Propozycja alternatywnego utrzymania ustaw specjalnych powinna ustąpić zatem zasadzie, że jeżeli tworzymy nową, integralną regulację prawa budowlanego, to tym samym rezygnujemy z instytucji ustaw specjalnych.

Zygmunt Niewiadomski, kierownik Katedry Prawa Gospodarczego SGh, przewodniczący rady doradczej ministra transportu, budownictwa i gospodarki morskiej ds. zmian prawa budowlanego