Konstrukcja administracyjnego toku instancji powinna być tak zbudowana, aby jednocześnie zapewnić ochronę jednostce oraz realizację określonych wartości w interesie publicznym. Jedną z nich jest sprawność, czyli szybkość postępowania administracyjnego
Dr Ewa Szewczyk, członek zespołu ds. modyfikacji k.p.a. / Dziennik Gazeta Prawna
Prof. dr hab. Marek Szewczyk, członek zespołu ds. modyfikacji k.p.a. / Dziennik Gazeta Prawna
Reklama
Kształt instancyjności w istotnym stopniu zależy od tego, w jaki sposób ustawodawca kodeksowy unormuje uprawnienia organów odwoławczych. Z tego punktu widzenia istotne znaczenie ma w projektowanym k.p.a. art. 170 par. 2 będący odpowiednikiem dotychczasowego art. 138 par. 2. Zgodnie z proponowanym przepisem „organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa, a przeprowadzenie przez organ odwoławczy ustaleń co do stanu faktycznego sprawy byłoby poważnie utrudnione. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, w jakim zakresie niezbędne jest ponowne zbadanie jej stanu faktycznego”.

Reklama
Powołany przepis trzeba będzie interpretować w łączności z projektowanym art. 168 nowego k.p.a., w myśl którego „organ odwoławczy przeprowadza na żądanie strony lub z urzędu, z zastrzeżeniem, o którym mowa w art. 170 par. 2, dodatkowe ustalenia co do stanu faktycznego sprawy, jeżeli jest to niezbędne do jej załatwienia. Może on zlecić przeprowadzenie określonych czynności w tym przedmiocie organowi, który wydał decyzję”.
Ważne są uprawnienia
Istotnym aspektem instytucji instancyjności w postępowaniu administracyjnym zawsze był zakres uprawnień przyznanych przez ustawodawcę organowi odwoławczemu. Jak wielokrotnie wskazywano w literaturze przedmiotu i w judykaturze, od momentu wprowadzenia do k.p.a. kasacyjnego wariantu rozstrzygnięcia organu odwoławczego – polegającego na uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego rozstrzygnięcia – przepis art. 138 par. 2 k.p.a. był często nadużywany. Wbrew zapowiedziom inicjatorów nowelizacji, nie zmieniła tego ostatnia zmiana zdania 1 art. 138 par. 2 k.p.a., która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. (Dz.U. z 2011 r. nr 6, poz. 18). W doktrynie postępowania administracyjnego spotkała się ona z krytyką, głównie z tego powodu, że art. 138 par. 2 znalazł szersze niż dotychczas zastosowanie, co z kolei niewątpliwie w istotny sposób przyczynia się obecnie do przedłużania załatwienia danej sprawy administracyjnej.
Zaproponowana formuła art. 170 par. 2 wyraźnie prowadzi do zawężenia uprawnień kasacyjnych organów odwoławczych. Do wydania decyzji kasacyjnej nie wystarczy wykazanie, że organ I instancji dopuścił się naruszeń prawa, ale – co istotne – naruszenia te będą prowadzić do podjęcia rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia jedynie wówczas, gdy naruszenia prawa dotyczą ustaleń odnoszących się do stanu faktycznego sprawy i jednocześnie gdy organ II instancji ma obiektywne trudności w ich ustaleniu.
Takie sformułowanie projektowanego przepisu wskazuje wyraźne, poddające się weryfikacji w postępowaniu sądowo-administracyjnym, kryteria zakresu stosowania instytucji kasacji w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Tym samym proponowane rozwiązania mają na celu przełamanie nieodosobnionego już obecnie stanowiska judykatury, wykluczającego możliwość wydania pozytywnej decyzji przez organ odwoławczy (w niektórych sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego) w sytuacji, gdy organ I instancji konsekwentnie, choćby nawet całkowicie bezzasadnie, wydawał w danej sprawie decyzje odmowne.
Co równie istotne z tego punktu widzenia, w projektowanym art. 168 k.p.a. proponuje się odejście od formuły jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego, które uprawniony byłby prowadzić organ odwoławczy. Z kategorycznego brzmienia tego przepisu, w myśl którego „organ odwoławczy przeprowadza (...) dodatkowe ustalenia co do stanu faktycznego spraw” wynika, że – inaczej niż dotychczas – organ II instancji ma obowiązek doprowadzić (samodzielnie lub za pośrednictwem organu I instancji) do przeprowadzenia dodatkowych ustaleń wyjaśniających stan faktyczny sprawy.
Prowadzi to do konkluzji, że wbrew stanowisku prezentowanemu przez większość przedstawicieli doktryny, zdaniem których uprawnienia kasacyjne organów odwoławczych mają charakter wyjątkowy, dopiero omawiana nowelizacja nie tylko w założeniach, ale i w rzeczywistości ma szansę na realizację tego założenia.
W ten sposób ustawodawca odchodzi od lansowanej w literaturze przedmiotu koncepcji, w myśl której organ odwoławczy uprawniony jest jedynie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Obecnie wszelkie przekroczenia w tym zakresie zakresu na etapie postępowania odwoławczego uznawane są za poważane naruszenia zasady dwuinstancyjności, którą w sposób niezasadny często przedkłada się ponad zasadę szybkości jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego.
Proste sprawy
Istotnym novum omawianego projektu założeń nowelizacji k.p.a. jest postępowanie uproszczone, którego stosowanie miałoby znajdować zastosowanie w prostych sprawach o nieskomplikowanym stanie faktycznym i prawnym. Wprawdzie w założeniach do projektu nowelizacji nie proponuje się wyłączenia stosowania art. 170 par. 2 w postępowaniu uproszczonym, jednakże w naszej ocenie w pełni osiągnięcie celu tego trybu, który z założenia powinien prowadzić do sprawnego zakończenia (zamknięcia) administracyjnego toku instancji, może mieć miejsce dopiero wtedy, gdy organom odwoławczym rozpatrującym sprawy w postępowaniu uproszczonym nie będą przysługiwać uprawnienia o charakterze kasacyjnym.
Inną proponowaną nowością jest określenie wymagań co do treści odwołania. W dotychczasowych unormowaniach kodeksowych, ustawodawca od odwołania wymagał jedynie, aby wyrażało ono niezadowolenie strony. Przejawiało się ono w samym fakcie wniesienia odwołania – niezależnie od jego treści. W myśl proponowanego art. 159 par. 1 „odwołanie od decyzji powinno zawierać zarzuty przeciwko decyzji, żądanie oraz wskazywać okoliczności lub dowody uzasadniające to żądanie”.
Powyższe propozycje zmian mają na celu zracjonalizowanie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego.