SKO oznaczają doskonały wzór normatywnego i rzeczywistego balansu między administracją rządową i samorządową. Pomysłodawca stworzenia tych organów świetnie przemyślał to, że administracyjny tok instancji wobec decyzji wydawanych przez organy samorządowe w sprawach własnych nie może być kierowany ku scentralizowanej administracji rządowej, ale jednocześnie nie może się zamykać na przestrzeni danej jednostki samorządu terytorialnego - piszą prof. Jan Zimmermann i prof. Mirosław Stec.

ikona lupy />
Prof. zw. dr hab. Mirosław Stec, Katedra Prawa Administracyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego/ fot. Wojtek Górski / DGP
Felieton Jerzego Stępnia „Samorządowe kolegia odwoławcze przeżytkiem” (DGP nr 187/2015) przyjęliśmy z dużym zdziwieniem. Otóż główną, tytułową tezą tego felietonu było stwierdzenie, że SKO są przeżytkiem i wobec tego powinny zniknąć z polskiej sceny administracji publicznej.
Teza ta jest bardzo niepokojąca. Przede wszystkim SKO oznaczają doskonały wzór normatywnego i rzeczywistego balansu między administracją rządową i samorządową. Pomysłodawca stworzenia tych organów świetnie przemyślał to, że administracyjny tok instancji wobec decyzji wydawanych przez organy samorządowe w sprawach własnych nie może być kierowany ku scentralizowanej administracji rządowej, ale jednocześnie nie może się zamykać na przestrzeni danej jednostki samorządu terytorialnego. Obydwa te rozwiązania byłyby bowiem szkodliwe dla obywatela. Rozwiązanie pierwsze unicestwiłoby w znacznym stopniu realizację konstytucyjnej zasady decentralizacji, rozwiązanie drugie groziłoby utratą obiektywizmu jurysdykcji administracyjnej. Nieprawidłowość powyższej tezy wynika również stąd, że SKO przez 25 lat swojego istnienia zgromadziły ogromny i wartościowy dorobek orzeczniczy, a także zaznaczyły się jako bardzo ważne ogniwo administracji publicznej, którego znaczenie wykracza bardzo poza orzekanie w pojedynczych sprawach. Kolegia przez wszystkie te lata wypracowały bardzo wyraźny i wartościowy kształt orzecznictwa administracyjnego in genere, zgromadziły kadrę prawniczą, wyspecjalizowaną w dziedzinie prawa administracyjnego i przyczyniły się w znacznej mierze do edukacji prawniczej zarówno społeczeństwa, jak i organów samorządowych. Wreszcie SKO okazały się gwarantem wyważania interesu publicznego i interesu jednostki, współbrzmiącego z zasadą demokratycznego państwa prawnego.
Jednocześnie jednak argumenty i stwierdzenia szczegółowe, zawarte w komentowanym felietonie są bardzo kontrowersyjne. Po pierwsze, wbrew twierdzeniom felietonu, rady gmin (powiatów, sejmików wojewódzkich) nie są i nie mogą być organami wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym kończącym się decyzją wójta (starosty, marszałka województwa). Są to, zgodnie z ustawą, organy stanowiące i kontrolne, niemające kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych. Dlatego niezależnie od tego, czy analizujemy sytuację sprzed 2002 r., czy też po tej dacie, nie można było wyposażyć rad (sejmików) w kompetencje jurysdykcyjne.
Po drugie, trudno się zgodzić z twierdzeniem, że samorządowe kolegia odwoławcze to „de facto organy administracji rządowej”. Zważmy najpierw, że organem takiej czy innej kategorii można być tylko „de iure”, a nie „de facto”. Sytuacja faktyczna, pozorująca przynależność SKO do administracji rządowej nie może tu mieć znaczenia. Naszym zdaniem cały sens i zaleta funkcjonowania kolegiów zamyka się w tym, że są to organy sui generis – ani rządowe, ani samorządowe, właśnie ustawione we wspomnianym wyżej balansie kolegia też wcale „nie udają” organów quasi-sądowych, ale po prostu nimi są. Wystarczy wskazać na to, że zgodnie z ustawą o kolegiach podlegają one tylko ustawom – są więc w istocie niezawisłe, a ponadto działają w sztywnych składach trzyosobowych. Należy też przypomnieć, że już w 1999 r. Trybunał Konstytucyjny dobitnie wskazał, że SKO nie mogą być zaliczane do organów administracji rządowej (wyrok TK z 28 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 3/99).
Po trzecie, felieton nie odróżnia administracyjnego toku instancji od nadzoru, stwierdzając, że po wprowadzeniu wojewódzkich sądów administracyjnych „mamy system trójinstancyjnego nadzoru judykacyjnego”. Jest to nieporozumienie. Tok instancji polega bowiem na przejściu sprawy administracyjnej od jednego organu do organu drugiego (w zasadzie wyższego), który nabywa w całości kompetencje do rozpatrzenia i załatwiania sprawy. Nie sprawuje on więc nadzoru, ale orzeka w sprawie, tak samo jak organ instancji pierwszej. Oczywiście może się zdarzyć, że ten sam organ sprawuje jednocześnie nadzór nad organem niższego stopnia, ale nadzór ten nie ma nic wspólnego z tokiem instancji, gdyż w jego ramach kompetencje jurysdykcyjne są wyłączone.
Po czwarte, trudno się zgodzić z tezami w kwestii merytorycznego lub kasacyjnego orzekania przez samorządowe kolegia odwoławcze. Zacznijmy od tego, że polski tok instancji, uregulowany w k.p.a., jest zbudowany w oparciu o zasadę merytorycznego orzekania przez organy drugiej instancji (a więc i przez samorządowe kolegia odwoławcze). Zmiana tej zasady wymagałaby kompletnej przebudowy systemu postępowania administracyjnego, łącznie z koniecznością zmiany konstytucji. Błędne jest też twierdzenie, jakoby „nawoływania, by (kolegia – uwaga nasza) częściej orzekały merytorycznie, są w istocie nakłanianiem do łamania ustawy zasadniczej”. Autor nie podaje tu żadnego argumentu na poparcie swych słów, tymczasem uważamy, że jest odwrotnie: właśnie orzekanie merytoryczne spełnia w całości konstytucyjny wymóg pełnej dwuinstancyjności wynikający z art. 78. Niedobra jest natomiast sama praktyka orzekania kasacyjnego przez samorządowe kolegia odwoławcze. Bierze się ona przede wszystkim z przyczyn kadrowych – kolegia nie dysponują kwalifikowanymi fachowcami z różnych dziedzin pozaprawnych, zwłaszcza technicznych, mogącymi sporządzać nieraz bardzo skomplikowane akty administracyjne. Być może praktyka taka wynika również z pewnej wygody urzędników w kolegiach – wszystko to jednak nie może prowadzić do twierdzenia, że kolegia czynią tak dlatego, że „obawiają się zarzutów o łamanie samodzielności gmin”. W tym ostatnim zdaniu tkwi zresztą jeszcze jedno nieporozumienie: działalność kolegiów polega na orzekaniu w sprawach, co do których ustawa nakazuje wydanie decyzji administracyjnej. Nie ma to nic wspólnego z kwestią samodzielności gmin.
Po piąte, istnienie dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego w niczym nie zmienia sytuacji samorządowych kolegiów odwoławczych ani nie usprawiedliwia twierdzeń o ich nieprzydatności. Wprawdzie ostatnia wielka nowelizacja ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dała sądom pewne kompetencje do orzekania merytorycznego, ale i tak nie pozwoliła ona sądom na wydawanie decyzji administracyjnych. Dlatego skarga do sądu administracyjnego nie może zastąpić odwołania, a sąd nie może zastąpić organów drugiej instancji. Dlatego dziwi teza, że jeżeli kolegia „nie mogą orzekać merytorycznie, tylko kasacyjnie (to, że mogą, a nawet powinny, uzasadniliśmy wyżej – uwaga nasza), to tym samym ich istnienie jest całkowicie afunkcjonalne, skoro mogą to robić (...) sądy...”. Otóż, jak wskazaliśmy, sądy tego samego robić właśnie nie mogą.
Po szóste, kwestią dyskusyjną jest zagadnienie liczby kolegiów. W naszym przekonaniu nie istnieją wystarczające argumenty dla umieszczenia kolegiów w obowiązującym podstawowym podziale terytorialnym na 16 województw. Quieta non movere. Przez 25 lat działały one w 49 ośrodkach, odpowiednio bliżej obywatela i tak powinno pozostać.
Istnienie SKO jest bardzo ważne dla ustroju państwa i dla budowy demokracji. Jest też równie ważne dla należytej realizacji podmiotowego prawa obywateli do odwołania, a w konsekwencji do rozpatrzenia sprawy przez rzeczywiście inny, obiektywny organ. Dlatego, na marginesie tych uwag, należy powiedzieć, że wszelkie próby likwidacji odwołania administracyjnego albo zastąpienia go w całości wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy są nie tylko niekonstytucyjne, ale i szkodliwe dla obywateli.