W Polsce nie umiemy czytać przepisów unijnych ze zrozumieniem. Udowodniliśmy to już, niestety, nieraz
Osiem lat temu Polska – uznając, że jest gorzej traktowana niż inne państwa unijne – dramatycznie zagroziła wetem paraliżującym unijne porozumienie wymagające jednomyślności. Dotyczyło ono zmiany obowiązujących w Unii okresów przejściowych na niższe stawki VAT. Polsce zależało na ochronie cen wpływających na koszty nowych mieszkań z uwagi na preferencje dla społecznej polityki: rodzinnej i mieszkaniowej. Impas wydawał się nieunikniony. Na wecie Polski w sprawie VAT tracą wszyscy – informowały media.
Wtedy w Brukseli zorientowano się, że w Polsce po prostu nie umiemy dobrać narzędzia do zamierzonego celu. Oto cytat z depeszy PAP z 2006 r.: „Komisja Europejska przekonuje, że swój postulat Polska może zrealizować w inny sposób – korzystając z istniejącej możliwości bezterminowego objęcia niższą stawką VAT budownictwa społecznego. Budownictwo społeczne, obok książek, gazet i czasopism znajduje się bowiem w załączniku H (którego obecny spór nie dotyczy) wyliczającym towary i usługi, na które można stosować obniżoną stawkę. Komisarz Laszlo Kovacs skierował w poniedziałek do Polski list (faksem) w tej sprawie, na który – ubolewała Maria Assimakopulu [rzeczniczka komisarza] – nie dostał odpowiedzi. Napisał w nim, że w gruncie rzeczy chodzi o definicję budownictwa społecznego. Na przykład Polska mogłaby określić, że wszystkie domy, gdzie jest więcej niż jedno mieszkanie, miałyby charakter społeczny – napisał komisarz. Podpowiada też inne rozwiązanie: za »społeczne« uznać budownictwo mieszkań, jeśli koszt budowy nie przekracza 100 tys. euro. Chodzi tylko o to, by pod kryteria »społeczne« nie podpadały luksusowe wille albo domy letnie. Rzeczniczka powiedziała, że jest problem w komunikacji z polską stroną. »Nie wiemy tak naprawdę, czego chce Polska. Nie definiuje tego, tylko mówi o nierównym traktowaniu« – powiedziała”.
Skończyło się to wyjazdem ministrzyni finansów (a była to wtedy Zyta Gilowska) do Brukseli, gdzie wyjaśniono, że wystarczy inaczej określić pojęcie budownictwa społecznego – tak, aby pozostawało ono pod ochroną wspomnianego protokołu H, którego wszak w ogóle nie dotyczyła planowana zmiana prawa unijnego.
Wielka awantura z dramatycznym sięganiem po weto okazało się zbędna. Nie zamierzano nas dyskryminacyjnie ukrzywdzić. Ujawniła się nieumiejętność czytania ze zrozumieniem prawa unijnego. Czyli czytania pozwalającego dostrzec istniejące marginesy swobody regulacyjnej, stworzone po to, by ustawodawca krajowy mógł z nich korzystać, realizując cele, których nikt w Unii nie zamierzał kwestionować.
Nie był to ani pierwszy, ani jedyny taki wypadek. Wskażmy tylko np. nadgorliwości legislatywy w formułowaniu hasła „Polska wolna od GMO”, co spowodowało niekorzystny dla Polski wyrok TSUE. Ponieważ „wolno” nam było tylko zakazać obrotu i tylko niektórymi nasionami kilku gatunków, bodajże kukurydzy i ziemniaka, a myśmy wprowadzili zgeneralizowany nakaz „wolności od GMO”, godzący w traktatową swobodę handlu.
Wprowadziliśmy nakaz (utrącony ostatecznie przez Trybunał Konstytucyjny) udziału biopaliw w paliwach jako obowiązek. Unia użycie biopaliw zalecała. U nas prawnicy resortu rolnictwa pomyśleli, że skoro UE coś zaleca, to tym bardziej można to nakazać jako obowiązek. Nadgorliwość przybierająca postać mylnego posłużenia się interpretacją w de minori ad maius. Ot, szkolny prawniczy błąd. Tymczasem takie postawienie sprawy narażało na zarzut naruszenia zasady ograniczeń tylko proporcjonalnych i zabronienia nakazu ekscesywnego, na wszelki wypadek z zapasem. Popełniono ten sam błąd, co przy zakazie GMO: chcąc się napić piwa (co dozwolone) – zakupiono browar (czego nie było wolno).
Wykazaliśmy nieumiejętność załatwienia sprawy uboju rytualnego, a właściwie umiejętność opacznego czytania prawa unijnego, aby to, co miało być wyjątkiem motywowanym potrzebami kultu, przekształcić w proceder naruszający unijne zasady w interesie lobby mięsnego, eksportującego mięso rzekomo pozyskane dla miejscowych wyznawców islamu i judaizmu.
Gdy przekręt ujawniono, kłamliwie twierdzono, że unijne rozporządzenie narusza polską konstytucję, która wszak chroni swobodę kultu. Tymczasem unijne rozporządzenie regulowało tylko kwestię tego, co wolno i na jakich zasadach czynić w ubojniach gospodarczych. Materia konstytucyjna w ogóle nie może być przedmiotem regulacji unijnej. Twierdzenie czy choćby sugestia przeciwna to znów błąd czytania prawa ze zrozumieniem.
Powtórzyliśmy go implementując – kulawo – pięć dyrektyw „równościowych” UE. Przepisaliśmy po prostu dyrektywy do „równościowej” ustawy krajowej. A przecież dyrektywy unijne chroniły tylko w niektórych sytuacjach nierówności, w niektórych postaciach dyskryminacji, wykluczenia i innych naruszeń równości, dotycząc przy tym niektórych populacji mniejszościowych i to z uwagi na niektóre tylko kryteria.
Po bezkrytycznym przepisaniu do ustawy tego poczwórnego ograniczania, determinowanego ograniczoną kompetencją do tworzenia prawa unijnego, powstała sytuacja, w której ustawa chroni przed dyskryminacją fragmentarycznie i punktowo, a tymczasem konstytucja operuje zgeneralizowanym zakazem nierównego traktowania każdego, z uwagi na jakiekolwiek kryterium. Wykazując się ignorancją co do zasad implementacji, napisaliśmy sobie coś, co sugeruje ograniczenie Konstytucji RP przez ustawę. No i sama implementacja okazała się nieefektywna.
Nieumiejętność wykorzystywania przyznanego przez prawo unijne marginesu swobody w celu ochrony lokalnych interesów to w ogóle pięta achillesowa naszych legislatorów. Zanim coś przyswoją prawu polskiemu i zanim podniosą krzyk o bezduszności Brukseli, nie poprzedzają tego analizą zakresu swobody pozostawionej im przez system, na który składają się prawo unijne i polska konstytucja. Czytają prawo unijne dosłownie, nie zwracając uwagi na jego strukturę (przykład z VAT-em na mieszkania, gdzie wystarczyło sięgnąć do załącznika, który nie podlegał zamierzonym zmianom) i nie badając, jaki jest cel uchwalenia danego aktu. Długaśne, nudne preambuły do prawa unijnego – tam jest on wyłożony. Gdy ktoś go nie dostrzega, ograniczając się do skopiowania ustawodawstwa unijnego, marnuje czas i wysiłek. I ostatecznie nie osiąga zamierzonego efektu, bo albo go mylnie definiuje albo źle dobiera środki mające do niego prowadzić.
Znamienna była tu uwaga już cytowanej na wstępie Marii Assimakopulu, rzeczniczki komisarza UE zajmującego się polskim wetem w sprawie VAT: „Nie wiemy tak naprawdę, czego chce Polska. Nie definiuje tego, tylko mówi o nierównym traktowaniu”. Polscy prawnicy kwestionowali bowiem nierówność potraktowania wskazując na to, że w innych krajach umiano „sobie załatwić” inną stawkę VAT. Nie dostrzegali, że sami nie podjęli wysiłków na rzecz wykorzystania swobody marginesu regulacyjnego, co zrobili skutecznie inni.
Błędy we właściwym zrozumieniu prawa unijnego (ujawnione przez kolejne przegrane w Luksemburgu) i ich ekonomiczne konsekwencje (bo trzeba zwracać nienależnie pobrane świadczenia, opłaty i podatki) jakoś nigdy nie stają się przedmiotem szerszej analizy. Takiej, która pozwoliłaby nazwać konkretny błąd i ujawnić mechanizm, który do niego doprowadził. Nie wyciągamy więc wniosków z własnych porażek. Chętnie natomiast konstatujemy, że prawo jest złe i nawołujemy do kolejnych jego zmian, podsycając nadzieję, że oto już teraz, po wprowadzeniu noweli, wszystko dobrze się ułoży. Rzadko uświadamiamy sobie i innym, że nie ma żadnych gwarancji, że nowe, poprawione prawo nie będzie równie źle odczytywane, jak to rzekomo poprawiane.
Sama z zasady odmawiam wypowiedzi na temat tylko tego jedynego przepisu, który w mojej opinii należałoby zmienić. Natomiast gdyby to ode mnie zależało, wprowadziłabym obowiązkowe kryterium oceny projektów legislacyjnych pod kątem tego, czy prowadzą do naprawienia wcześniejszego błędu wytkniętego przez wyroki TSUE, ETPC albo TK. I jeżeli tak jest, wymagałabym dołączenia szczegółowej analizy na temat tego, co wytknięto, jaki błąd popełniono i jakimi środkami obecnie zmierza się do jego usunięcia. Wprowadziłabym też jako obowiązkową, rutynową praktykę organizowania w RCL, w biurach legislacyjnych Sejmu i Senatu oraz w Ministerstwie Sprawiedliwości „konferencji błędologicznych” po każdej przegranej w jednym z tybunałów.
W takich konferencjach, poświęconych analizie kazusu, udział musieliby brać eksperci opiniujący zdyskwalifikowany przepis, przedstawiciele biur orzecznictwa sądów wcześniej stosujących ów akt oraz choćby jeden zewnętrzny, niezależny ekspert naukowiec, wcześniej nieuczestniczący w pracach nad tym aktem. Wszystko to pozwoliłoby wykryć ogniwo, które przyczyniło się do popełnienia błędu, a także wskazać stracone możliwości interpretacyjne prowadzące do minimalizacji błędu. Bo tu tkwią rezerwy – niewyzyskane na skutek przekonania o uniwersalności wykładni językowej i zaniedbania wykładni scalającej system prawa. Może wreszcie nauczylibyśmy się myślenia w kategoriach systemu prawa i przyzwyczaili do interpretacji systemowej, której jak dotąd skutecznie się opieramy.
Jest bowiem paradoksem, że kanon interpretacyjny prawa unijnego, wymagający kierowania się zasadą efektywności (i to nie tylko przez organy tworzenia, ale i organy stosowania prawa), zderza się z uporczywością przekonania o ekskluzywności interpretacji językowej prawa. Ekskluzywności w tym znaczeniu, że językowe odczytanie tekstu ma czynić zbędnymi wszelkie dalsze interpretacje, dokonywane innymi metodami (systemową i poprzez ratio regulacji). I to niezależnie od tego, czy rezultat wykładni językowej odpowiada owej effet utile oraz czy jest zgodny z aksjologią konstytucyjną i praw człowieka.
Dzieje się tak, mimo że poważna teoria prawa zaleca coś zupełnie innego: holizm interpretacyjny, przeprowadzenie dla danego wypadku rozumowań zgodnych także z innymi niż językowa dyrektywami wykładni. I dopiero potem podjęcie decyzji, które z możliwych odczytań powinno się uznać za miarodajne z punktu widzenia spójności systemu i celu regulacji. Gdyby tymi zasadami kierowali się implementatorzy i stosujący prawo, mniej byłoby klęsk w Luksemburgu i Strasburgu. To wstyd, że w ETPC dochodzi do serii identycznych, powtarzalnych porażek, jak np. te dotyczące praktyki ZUS, który weryfikuje decyzje przyznające świadczenia na chore dziecko nie dlatego, że owo dziecko wyzdrowiało czy też poprzednia decyzja była wadliwie wydana, ale dlatego że zakład ex post zaostrzył formalne kryteria oceny. Już pierwsza tego typu sprawa (Moskal przeciwko Polsce) uświadomiła, że taka praktyka ZUS jest naruszeniem praw człowieka. I wstyd, że naganności tej nie złapały sądy kontrolujące pojedyncze decyzje uchylające.
To przykre, że nieumiejętność stosowania wykładni scalającej system powoduje, iż w różnych pionach jurysdykcyjnych panuje u nas podejście, które prowadzi do autonomizacji jego poszczególnych części. Taka właśnie postawa interpretacyjna jest niepożądana wobec multicentryczności systemu prawa oraz wymagania effet utile prawa unijnego. Gdyby umiano i chciano posługiwać się wykładnią scalającą, NSA nie miałby wielomiesięcznych kłopotów z rozliczeniem skutków akcyzy za prąd pobranej od producenta, zamiast (jak nakazywało prawo unijne) od dystrybutora prądu. Cały problem wziął się stąd, że prawo europejskie wymagało zwrotu akcyzy jej płatnikowi, ordynacja podatkowa wykluczała uwzględnienie, iż żądający zwrotu nie jest w tym wypadku zubożony (a to na skutek przerzucalności akcyzy na dalsze ogniwa obrotu), właściwość sądu administracyjnego uniemożliwiała odwołanie się choćby do idei bezpodstawnego wzbogacenia, zaś monadyczna wizja systemu prawnego sprzeciwiała się odesłaniu strony do sądu powszechnego...
Gdyby wykładnia scalająca była regułą, w kontaktach między różnymi pionami jurysdykcji panowałoby zaufanie umożliwiające podział pracy. Obecnie tego zaufania brak. Z kolei rozwiązywanie na własną rękę problemów konstytucyjnych przez sądy administracyjne i powszechne nie prowadzi, niestety, do budujących skutków. Trudno jednak się dziwić unikaniu zadawania pytań trybunałowi, jeżeli w przeszłości uzyskiwano milczenie przez umorzenie, dyskredytację przedstawionej wątpliwości albo lekceważenie skutków rozstrzygnięcia dla pytającego.
Wykładnia scalająca umożliwia dostrzeżenie lasu tam, gdzie przyzwyczajenie nakazywało nam widzieć pojedyncze drzewa. Ale nawet najstaranniejsza pielęgnacja drzew nie prowadzi do dobrostanu lasu, jeżeli zaniechamy pielęgnacji (eko)systemu.
Unia użycie biopaliw zalecała. U nas prawnicy resortu rolnictwa pomyśleli, że skoro UE coś zaleca, to tym bardziej można to nakazać jako obowiązek. Ot, szkolny prawniczy błąd
Pomyłki we właściwym rozumieniu prawa unijnego i ich ekonomiczne konsekwencje (bo trzeba zwracać nienależnie pobrane sumy) nie stają się przedmiotem szerszej analizy. Nie wyciągamy wniosków z własnych porażek.
Ewa Łętowska