Wprowadzona do kodeksu postępowania administracyjnego instytucja milczącego załatwienia sprawy, której celem jest przyspieszenie postępowania, może przysporzyć bólu głowy urzędnikom. Zwłaszcza że o potwierdzenie załatwienia sprawy w tym trybie może wystąpić nie tylko strona postępowania, ale i inne podmioty.
Jedną ze zmian w ramach nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., jest uregulowanie dotyczące milczącego załatwienia sprawy i wydawania w związku z tym postanowień o takim sposobie załatwienia sprawy albo o odmowie wydania takiego zaświadczenia. Przy czym tryb ten znany jest w Polsce od lat – przewiduje go wiele aktów prawnych. Nowe jest natomiast uregulowanie tej instytucji w k.p.a., zwłaszcza w art. 122a–122g. Niestety pierwsza poważna wątpliwość interpretacyjna pojawia się już przy analizie art. 122a, wskazującego, kiedy dochodzi do milczącego załatwienia sprawy. Zgodnie z par. 1 tej regulacji „Sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi”. Z kolei w par. 2 czytamy, że „Sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten:
1) nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo
2) nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda)”.
Konieczny przepis szczególny
Wykładnia językowa nakazuje uznać, że o ile art. 122a par. 1 k.p.a. przyznaje określone uprawnienia organowi, który może (choć nie musi) załatwiać sprawy milcząco, o tyle art. 122a par. 2 nie określa trybu załatwiania sprawy milcząco, lecz jedynie uznanie ją za załatwioną w przypadku spełnienia określonych w tym przepisie przesłanek. Inaczej mówiąc, art. 122a par. 1 k.p.a. reguluje kwestię milczącego załatwienia sprawy przez organ, natomiast art. 122a par. 2 stanowi de facto tylko o domniemaniu załatwienia sprawy, choć co istotne, nie przewiduje jednocześnie możliwości obalenia tegoż domniemania. Wydaje się jednak, że cytowany przepis należy odczytywać odmiennie. Uznać, że znajduje on zastosowanie wyłącznie do tych przypadków, w których przepisy szczególne jednoznacznie przewidują możliwość zastosowania milczącego załatwienia sprawy. Takie stanowisko jest zresztą zgodne z uzasadnieniem do projektu ustawy nowelizującej k.p.a., w którym wskazano, że podstawę prawną do zastosowania tej instytucji do konkretnych spraw stanowił będzie przepis prawa materialnego. [PRZYKŁADY 1–2]
Terminy bez przedłużania
W tym miejscu trzeba zadać pytanie, czy terminy wskazane w art. 122a par. 2 k.p.a. podlegają wydłużeniu w trybie określonym art. 36 k.p.a. Wydaje się, że co do zasady nie znajdzie on zastosowania przy milczącym załatwianiu spraw. Potwierdza to także uzasadnienie do projektu ustawy nowelizującej k.p.a., zgodnie z którym „do spraw załatwianych milcząco nie będą miały zastosowania przepisy art. 35 i art. 36 k.p.a. Termin, po którym następuje milczące załatwienie sprawy, jest bowiem instytucją prawa materialnego, a tym samym nie stosuje się do niego przepisów o przedłużaniu terminów proceduralnych”. Wątpliwości budzi przy tym jednak wyłączenie wskazanym uzasadnieniem zastosowania art. 35 par. 5 k.p.a.. Zgodnie z nim „do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu”. Takie stanowisko umożliwiłoby bowiem w wielu przypadkach – przez odpowiednie wykorzystanie przepisów k.p.a. – zastosowanie tzw. fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia do spraw, które nie miałyby możliwości liczyć na pozytywne rozpatrzenie w normalnym, tj. niemilczącym toku. Wydaje się tym samym, że przepis art. 35 par. 5 k.p.a. powinien znaleźć zastosowanie do załatwienia spraw w omawianym trybie. [PRZYKŁAD 3]
Forma zaświadczenia
Wydawanie przez organy w formie postanowienia zaświadczeń o milczącym załatwieniu sprawy stanowi istotną nowość w przepisach k.p.a., jednak same w sobie zaświadczenia w tym zakresie nowe nie są. Można je było bowiem uzyskać również przed czerwcem 2017. Co zatem zmieniła nowelizacja? Po pierwsze, dokonała wyłomu w zakresie przesłanek otrzymania takiego zaświadczenia. Przypomnijmy, że zgodnie z przepisem art. 217 par. 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli:
1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;
2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
W odniesieniu do zaświadczeń o milczącym załatwieniu sprawy takich przesłanek wykazywać nie trzeba, choć przywilej ten dotyczy wyłącznie stron postępowania (art. 122f par. 1 k.p.a.). Oznacza to, że:
1) o zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy może wystąpić zarówno strona postępowania, jak i inne podmioty;
2) jeżeli o wydanie zaświadczenia wystąpi strona, zastosowanie znajdą przepisy art. 122f k.p.a.,
3) jeżeli wystąpi o nie podmiot inny niż strona, stosuje się art. 217–220 k.p.a.
Poważny problem, dotyczący formy zaświadczenia, pojawi się, jeżeli wystąpi o nie strona postępowania. Artykuł 122f wskazujący na konieczność wydania zaświadczenia w drodze postanowienia budzi bowiem zasadne kontrowersje związane z poglądami, że nakazuje on w rzeczywistości wydanie przez organy postanowień, których załącznik miałoby stanowić zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy. Zwolennicy takiego poglądu podkreślają zwłaszcza utrwalone w orzecznictwie i poglądach doktryny stanowisko, że zaświadczenie stanowi oświadczenie wiedzy, a nie oświadczenie woli i tym samym nie powinno przyjmować formy aktu administracyjnego. Wydaje się jednak, że należy przyjąć odmienny pogląd, zgodnie z którym elementy zaświadczenia wskazane w art. 122f k.p.a. powinny zostać umieszczone w treści samego postanowienia, a nie dokumentu stanowiącego załącznik do niego. Na takie rozumienie omawianego przepisu wskazuje także uzasadnienie do projektu ustawy nowelizującej k.p.a.
Na zakończenie trzeba podkreślić, że niezależnie od tego, czy zaświadczenie wydawane jest w oparciu o art. 122f k.p.a. czy też art. 217 k.p.a., konieczne jest uiszczenie opłaty skarbowej. [WZÓR ZAŚWIADCZENIA]
Tryb tzw. fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy przewiduje wiele aktów prawnych. Są to m.in.:
art. 56 ustawy – Prawo budowlane – niezajęcie stanowiska w sprawie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym przez Państwową Inspekcję Sanitarną oraz Państwową Straż Pożarną w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, traktuje się jak niezgłoszenie sprzeciwu lub uwag;
art. 67 ustawy o ochronie przyrody – niewyrażenie opinii przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska właściwego ze względu na miejsce położenia ogrodu botanicznego lub zoologicznego oraz przez organizację zrzeszającą przedstawicieli ogrodów botanicznych lub zoologicznych, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku o wydanie zezwolenia na utworzenie i prowadzenie ogrodu botanicznego lub zoologicznego, uznaje się za opinię pozytywną;
art. 36 ustawy o odpadach – brak zaopiniowania w terminie miesiąca projektu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami przez organy wykonawcze gmin, organy wykonawcze związków międzygminnych, właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej oraz ministra właściwego do spraw środowiska, skutkuje koniecznością uznania wydania opinii pozytywnej;
art. 53 ust. 5 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – niezajęcie stanowiska przez organ uzgadniający decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bądź decyzję o warunkach zabudowy w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie oznacza dokonanie uzgodnienia.
PRZYKŁAD 1
Musi być podstawa prawna
Jan Nowak wystąpił 1 czerwca 2017 r. do prezydenta miasta X o wydanie zezwolenia na przeprowadzenie imprezy masowej zaplanowanej na 4 lipca 2017 r. Do wniosku załączył wszystkie dokumenty wymagane przepisami ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych. Ponieważ po miesiącu od dnia złożenia wniosku i co najmniej 7 dni przed planowanym terminem przeprowadzenia imprezy – wskazanym w przepisie art. 29 ust. 1 ww. ustawy – prezydent nie wydał zezwolenia, Jan Nowak na podstawie art. 122a par. 2 pkt 1 k.p.a. wystąpił o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. Prezydent w drodze postanowienia odmówił wydania tego dokumentu, wskazując, że ustawa o bezpieczeństwie imprez masowych nie przewiduje trybu milczącego załatwienia sprawy.
PRZYKŁAD 2
Jest zgoda
Marek Kowalski zawiadomił Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego (PINB) w X o zakończeniu budowy domu jednorodzinnego. Ponieważ PINB w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji, Markowi Kowalskiemu przysługuje uprawnienie do wystąpienia o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy.
PRZYKŁAD 3
Czas na wniesienie sprzeciwu
Janusz K., pełnomocnik inwestora wykonawcy hali magazynowej, pismem z 2 czerwca 2017 r. na podstawie art. 123a ustawy – Prawo wodne zgłosił staroście powiatu X zamiar odwodnienia wykopów budowlanych oraz odprowadzenia z nich wód do pobliskiej rzeczki. Z uwagi na nieprecyzyjne określenie wpływu planowanych robót na wody powierzchniowe starosta postanowieniem z 15 czerwca 2017 r. wezwał inwestora do uzupełnienia informacji w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia. W związku z nieobecnością pełnomocnika postanowienie zostało doręczone w trybie tzw. doręczenia zastępczego i 5 lipca 2017 r. zwrócone nadawcy. 6 lipca 2017 r. Janusz K. wniósł do starosty o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. Starosta odmówił, powołując się na art. 35 par. 5 k.p.a., wskazał, że przysługujący mu termin do wniesienia sprzeciwu jeszcze nie upłynął.
PRZYKŁADOWY WZÓR ZAŚWIADCZENIA O MILCZĄCYM ZAŁATWIENIU SPRAWY
X, dnia 1 sierpnia 2017 r.
Starosta X
ul. Bez Nazwy 10
00-000 X
Jan Nowak
ul. Bez Nazwy 1
00-000 X
POSTANOWIENIE
Na podstawie art. 122f ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257)
postanawiam
wydać zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy w przedmiocie możliwości rozpoczęcia przez inwestora – pana Jana Nowaka, ul. Bez Nazwy 1, 00-000 N, robót geologicznych obejmujących wiercenia w celu wykorzystania ciepła ziemi, tj. wykonania odwiertów dla instalacji kolektorów pionowych w celu wykorzystania ciepła ziemi na działce nr 1 w gminie N, powiat X.
UZASADNIENIE
15 czerwca 2017 r. do Starostwa Powiatowego w X wpłynął projekt robót geologicznych obejmujący wiercenia w celu wykorzystania ciepła ziemi, tj. wykonanie odwiertów dla instalacji kolektorów pionowych w celu wykorzystania ciepła ziemi na działce nr 1 w gminie N, powiat X. Starosta X do 15 lipca 2017 r., tj. w terminie 30 dni od dnia przedłożenia ww. projektu robót geologicznych, nie zgłosił do niego sprzeciwu. Oznacza to, że inwestor może rozpocząć roboty geologiczne objęte ww. projektem robót geologicznych. Milczące załatwienie sprawy nastąpiło bowiem poprzez niewniesienie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda) z dniem 16 lipca 2017 r.
Jak wskazuje art. 122a § 2 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda). Przepisem szczególnym w przedmiotowym przypadku jest przepis art. 85 ust. 3 ustawy z 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2016 r. poz. 1131 ze zm.), zgodnie z którym „rozpoczęcie robót geologicznych może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia przedłożenia projektu robót geologicznych starosta, w drodze decyzji, nie zgłosi do niego sprzeciwu”.
W związku z powyższym, wniosek pana Jana Nowaka z 20 lipca 2017 r. w sprawie wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy w przedmiocie możliwości rozpoczęcia przez wnioskodawcę robót geologicznych obejmujących wiercenia w celu wykorzystania ciepła ziemi, tj. wykonania odwiertów dla instalacji kolektorów pionowych w celu wykorzystania ciepła ziemi na działce nr 1 w gminie N, powiat X, uznać należy za zasadany.
POUCZENIE
Na podstawie art. 141 par. 1 w zw. z 122f par. 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego, na niniejsze postanowienie stronie służy zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w X, ul. Bez Nazwy 20, 00-000 X, które wnosi się za pośrednictwem Starosty X w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia.
Zgodnie z art. 144 w zw. z 127a ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w trakcie biegu terminu do wniesienia zażalenia strona może zrzec się prawa do wniesienia zażalenia wobec organu administracji publicznej, który wydał postanowienie. Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia zażalenia przez ostatnią ze stron postępowania, postanowienie staje się ostateczne i prawomocne.
.........................................................................................
podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania zaświadczenia
Otrzymują:
- adresat,
- Starosta X – a.a..
Podstawa prawna
Art. 35–36, art. 122a–122g, art. 141, art. 217–220 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257).
Art. 56 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332).
Art. 67 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 2134 ze zm.).
Art. 36 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm.).
Art. 53 ust. 5, art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073).
Art. 29 ust. 1 ustawy z 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1160 ze zm.).
Art. 123a ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.).
Art. 85 ust. 3 ustawy z 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2126).
