Reklama
Obszerna reforma k.p.a., sygnowana przez Ministerstwo Rozwoju, nie wyszła jeszcze z etapu konsultacji wewnątrz rządu, ale to najlepszy moment, żeby przyjrzeć się bliżej proponowanym zmianom. Obok wprowadzenia regulacji dotyczących mediacji w postępowaniu administracyjnym czy rozstrzygania spraw w trybie umowy między organem a stroną (umowa administracyjna), warto zwrócić uwagę na próbę realizacji od dawna zgłaszanego postulatu uregulowania fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy, zwanej też milczącą zgodą organu. Chodzi w największym uproszczeniu o zabezpieczenie obywatela przed przewlekłością postępowań administracyjnych poprzez wprowadzenie reguły, że niewydanie decyzji w terminie jest równoznaczne z milczącym uznaniem przez organ racji strony.
Taka jest klasyczna formuła milczącej zgody. Znajdziemy ją już dzisiaj w kilku ustawach. Przykładem jest milcząca interpretacja indywidualna w sprawach podatkowych. Zgodnie z przepisami ordynacji podatkowej w przypadku niewydania interpretacji indywidualnej w ustawowym terminie uznaje się, że w dniu następującym po upływie terminu została wydana interpretacja stwierdzająca prawidłowość stanowiska wnioskodawcy w pełnym zakresie. W praktyce częstsze zastosowanie ma milcząca akceptacja zgłoszenia robót budowlanych uregulowana w prawie budowlanym. Zakłada ona, że w przypadku robót budowlanych, których rozpoczęcie wymaga zgłoszenia organowi (a nie uzyskania pozwolenia na budowę), organ może w ciągu 30 dni zgłosić sprzeciw wobec zgłoszenia. Sprzeciw uniemożliwia rozpoczęcie robót budowlanych. Brak sprzeciwu jest równoznaczny z milczącą aprobatą organu dla rozpoczęcia budowy.
W ramach wdrożenia do polskiego porządku prawnego unijnej dyrektywy usługowej do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (dalej: u.s.d.g.) wprowadzono formułę milczącej zgody w zakresie rozpoznawania wniosków przedsiębiorców. Jak stanowi art. 11 ust. 9 u.s.d.g.: „Jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej”. Na pierwszy rzut oka można go traktować jako rewolucyjną zmianę wprowadzającą ogólną zasadę milczącej zgody we wszystkich postępowaniach, których stroną jest przedsiębiorca. Ulokowanie tego przepisu w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, kodeksie postępowania administracyjnego czy ordynacji podatkowej (regulacjach proceduralnych), a także mało precyzyjne jego sformułowanie powoduje jednak, że w praktyce ma on marginalne znaczenie, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych.
Projekt nowelizacji k.p.a. ma w założeniu otworzyć drogę do upowszechnienia milczącej zgody. Proponowany sposób regulacji powoduje jednak, że będzie to dopiero pierwszy krok w tym kierunku. Proponowana regulacja zakłada bowiem, że milcząca zgoda na zasadach ujętych w k.p.a. będzie miała zastosowanie w przypadku, gdy przepis szczególny tak stanowi. Innymi słowy, upowszechnienie milczącej zgody będzie wymagało odpowiednich zmian w ustawach regulujących rozstrzyganie przez organy administracji konkretnych spraw. Nie należy więc sądzić, że nowelizacja kodeksu wprowadza milczącą zgodę jako zasadę ogólną we wszystkich postępowaniach prowadzonych według k.p.a.
Taka ostrożność we wprowadzaniu tego rozwiązania jest w Europie dość powszechna. Podobna formuła milczącej zgody obowiązuje w Niemczech czy we Francji. W Holandii jedynie w przypadku postępowań o wydanie zezwoleń mieszczących się w zakresie unijnej dyrektywy usługowej instytucja milczącej zgody ma zastosowanie nawet w przypadku braku wyraźnego odwołania do kodeksowej regulacji. Co ciekawe, więcej śmiałości we wprowadzaniu milczącej zgody wykazują państwa o mniej ugruntowanej kulturze administracyjnej i generalnie niższej jakości rządzenia. W Rumunii instytucja milczącej zgody odnosi się do procedury wydawania wszystkich zgód i pozwoleń przez organy administracji publicznej na prowadzenie działalności gospodarczej. Podobnie sytuacja wygląda w Albanii.
Ostrożność, jaką wykazują się projektodawcy we wprowadzaniu milczącej zgody, zasługuje na uznanie. Fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia – jakkolwiek bardzo korzystna z punktu widzenia strony – nie zawsze właściwie zabezpiecza interes publiczny. Nieuchronnie prowadzi bowiem do poluzowania regulacji administracyjnej. Jeżeli postępowanie administracyjne ma w założeniu tworzyć gęste sito, zabezpieczając przed naruszającymi interes publiczny działaniami jednostek, to milcząca zgoda może to sito rozrzedzić. Efekty tego zjawiska mogą w niektórych obszarach być dotkliwe. Dotyczy to zwłaszcza regulacji obszarów działalności gospodarczej mających wpływ na bezpieczeństwo czy zdrowie publiczne. Przykładowo, trudno sobie wyobrazić wprowadzenie milczącej zgody w procedurze dopuszczania na rynek produktów leczniczych albo prowadzenia działalności w sferach objętych obecnie koncesjonowaniem (przewozy lotnicze czy wytwarzanie i obrót materiałami wybuchowymi). Wprawdzie regulacja administracyjna nie gwarantuje pełnej ochrony przed zagrożeniami dla interesu publicznego, ale niewątpliwie istotnie ogranicza ryzyko ich wystąpienia. Rozpowszechnienie milczącej zgody może prowadzić do rozchwiania owego „systemu zarządzania ryzykiem” w niektórych obszarach.
Warto też zauważyć, że paradoksalnie milcząca zgoda do pewnego stopnia legitymizuje bezczynność organu i wcale nie musi stymulować urzędników do sprawniejszego działania. Bezczynność, która zawsze jest patologią w funkcjonowaniu administracji, staje się tutaj legitymizowaną formą jej działania. Co więcej, dzisiejsze procedury przeciwdziałania bezczynności i przewlekłości pozwalają zastosować wobec organu sankcje finansowe z tego tytułu. W przypadku milczącej zgody bezczynność nie będzie ukarana, a z punktu widzenia biurokratycznej logiki nawet nagrodzona wykreśleniem danej sprawy z listy spraw do załatwienia.
Wreszcie możemy też mówić o pewnym zachwianiu aksjologii postępowania administracyjnego. Milcząca zgoda z definicji oznacza triumf zasady szybkości nad zasadą prawdy materialnej. Tymczasem potrzeba szybkiego (terminowego) rozstrzygnięcia sprawy powinna być realizowana w zakresie, który nie powoduje uszczerbku dla wnikliwości postępowania. Wszelkie odstępstwa od tej reguły wydają się dopuszczalne tylko wyjątkowo i na niewielką skalę. Warto więc na milczącą zgodę patrzeć w bardziej zniuansowany sposób, nie tylko z perspektywy przeciwdziałania bezczynności organów i przewlekłości postępowań. Aktualny projekt nowelizacji k.p.a. takie właśnie podejście reprezentuje, ale trzeba też bacznie obserwować, w jakim kierunku będą się rozwijać propozycje wprowadzenia milczącej zgody do konkretnych postępowań administracyjnych.