Ze statystyk wynika, że przez z górą 20 lat pod projektami ustaw podpisało się ponad 5 mln Polaków. Pełną ścieżkę legislacyjną przeszło jednak mniej niż 10 takich projektów.
Partycypacja (łac. participes) znaczy uczestniczenie. Uczestniczenie jako forma działania w większej grupie, projekcie czy wspólnocie. Partycypacja obywatelska – czyli publiczna część tego, co nazywamy współdecydowaniem – oznacza nie tylko proces zbiorowego podejmowania decyzji, lecz także możliwość współdecydowania o losach państwa czy wspólnoty lokalnej (województwa, gminy, powiatu).
Partycypacja może osiągać różne poziomy. Jako znikomy określa się udział poprzez bycie informowanym o sprawach publicznych. Jest to tzw. otoczenie partycypacji. Kolejne dwa stopnie, czyli konsultowanie (poziom średni) oraz współdecydowanie (wysoki) to działania stricte partycypacyjne.
Zjawisko, o którym mowa, oraz możliwe jego formy działania muszą być osadzone w realiach prawnych. To władza, przy kształtowaniu ustroju, w tym ustanawianiu konstytucji, określa możliwości uczestnictwa obywateli w procesach zarządzania. To od kształtu umowy społecznej, jaką jest ustawa zasadnicza, zależą dalsze ustawodawstwo oraz możliwość kreowania prawnych i faktycznych form działania społeczeństwa.
W niektórych systemach prawnych możliwość partycypacji obywateli stoi na tak wysokim poziomie, że możemy wręcz mówić o systemie demokracji partycypacyjnej. Wśród takich państw są Konfederacja Szwajcarii i Stany Zjednoczone Ameryki.
Nie w zamian, tylko oprócz
We współczesnych państwach demokratycznych mechanizmy partycypacji obywatelskiej nie mają zadania zastępowania demokracji przedstawicielskiej, choć rządzący często się tego obawiają. To z ich ignorancji wynika obserwowane zachowawcze podejście obywateli do angażowania się w procesy decyzyjne. A przecież chodzi jedynie o umożliwienie społeczeństwu czynnego udziału w procesie stanowienia prawa, jego wykonywania czy wydatkowania środków publicznych. Nie można mówić o wypieraniu demokracji przedstawicielskiej przez instrumenty partycypacyjne.
W Polsce głównym mechanizmem partycypacyjnym na poziomie makro jest referendum ogólnokrajowe – przede wszystkim w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa (art. 125 konstytucji), następnie w sprawie wyrażenia zgody na ratyfikację określonej umowy międzynarodowej (art. 90 konstytucji) i wreszcie w sprawie zatwierdzenia zmian określonych w przepisach Konstytucji RP (art. 235 ust. 6). Ponadto istnieje instytucja referendum lokalnego. Jednak uwaga! Referendum zawsze ma charakter pomocniczy – uzupełniający wobec instytucji demokracji przedstawicielskiej.
Za sprawą inicjatywy samorządowej od kilku lat istnieje możliwość współdecydowania obywateli o kształcie budżetów miast i gmin. Budżet partycypacyjny, bo o nim mowa, pozwala na współdecydowanie przez mieszkańców danego regionu o tym, w jaki sposób będą wydatkowane środki publiczne w ich okolicy. Mają oni również możliwość zgłaszania projektów dotyczących inwestycji w małych ojczyznach. Budżet ten jest już realizowany w kilkunastu miastach w Polsce, m.in. w Warszawie, Lublinie, Toruniu. Dla przykładu, w 2018 r. w stolicy obywatele będą mogli zdecydować o sposobie wydania 65 mln zł.
Obywatele mają pomysły
Środkiem partycypacyjnym, na którym warto się skupić, jest także niedoceniana obywatelska inicjatywa ustawodawcza. Polski ustrojodawca uregulował ją w art. 118 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z nim grupa co najmniej 100 tys. obywateli ma prawo wnieść do Sejmu projekt ustawy. Istota tej instytucji polega więc na tym, że dostęp do inicjatywy ustawodawczej, który dotychczas był zarezerwowany dla podmiotów politycznych (posłów, senatorów, prezydenta, Rady Ministrów) przysługuje także bezpośrednio samym obywatelom. Szczegółowy tryb postępowania w zakresie inicjatywy ustawodawczej określa ustawa z 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli.
Główne założenia ustawy są następujące:
- konieczne jest utworzenie komitetu inicjatywy ustawodawczej (przynajmniej 15 polskich obywateli mających czynne prawo wyborcze do Sejmu),
- komitet musi zgromadzić co najmniej 1 tys. podpisów osób popierających projekt ustawy,
- konieczne jest zawiadomienie marszałka Sejmu o powstaniu komitetu (z tą chwilą otrzymuje on osobowość prawną),
- projekt ustawy wraz z załączonym wykazem 100 tys. podpisów musi zostać dostarczony do Sejmu w ciągu trzech miesięcy od postanowienia marszałka o przyjęciu zawiadomienia o utworzeniu komitetu.
Konstytucja przewiduje również ograniczenia przedmiotowe w zakresie inicjatywy ustawodawczej obywateli. Nie może ona bowiem dotyczyć:
- projektu ustawy budżetowej oraz ustaw bezpośrednio wyznaczających sytuację finansów publicznych – inicjatywę posiada wyłącznie Rada Ministrów (art. 221 konstytucji),
- projektu ustawy o zmianie konstytucji – inicjatywa przysługuje grupie obejmującej co najmniej 1/5 ustawowej liczby posłów, Senatowi oraz prezydentowi (art. 235 ust. 1 konstytucji).
Ze statystyk wynika, że pod projektami obywatelskimi podpisało się już ponad 5 mln Polaków. Większość tych ustaw in spe nie doczekała się jednak realizacji. Parlament wykazuje się bowiem wyjątkową opieszałością względem inicjatyw obywatelskich – przez przeszło 20 lat funkcjonowania instytucji pełną ścieżkę legislacyjną przeszło mniej niż 10 takich projektów. Zazwyczaj trafiają one do „zamrażarki legislacyjnej” bądź są odrzucane na pierwszym posiedzeniu.
Co na to Sejm
Ideą, która przyświecała ustrojodawcy, było umożliwienie wnoszenia przez obywateli własnych projektów w formie ustaw. Przez lata funkcjonowania tej instytucji zdarzały się jednak nawet sytuacje, w których projekt procedowany przez parlament nie był zgodny z zamysłem projektodawców! Dodatkowo konstrukcja inicjatywy obywatelskiej ma charakter pośredni. Oznacza to, że podlega ona rozpatrzeniu jak każda inna inicjatywa i Sejm ma prawo do jej modyfikacji. W przypadku zaś dokonania przez komisję sejmową znacznych zmian autorzy projektu nie mają możliwości zgłaszania wniosków mniejszości.
Przykładem może być chociażby ostatnio głosowany obywatelski projekt ustawy o zakazu handlu w niedzielę. Chociaż prawo to jeszcze nie przeszło całej drogi legislacyjnej, to już wiadomo, że będzie znacznie odbiegało od pierwotnie zaproponowanego projektu. Głośną egzemplifikacją tego procederu była nowelizacja prawa farmaceutycznego sprzed kilku lat. W obywatelskim kształcie miała ona ograniczać swobodę aptek do prowadzenia sieci firmowych. Uchwalony projekt poszedł zaś zupełnie w inną stronę, niż pierwotnie zakładano.
Ten stan można by zmienić, posługując się wzorem Łotwy. Tam nieprzyjęcie projektu w wersji przedłożonej przez obywateli rodzi obowiązek zarządzenia referendum. Chcąc jednak wprowadzić takie rozwiązanie w Polsce, należałoby zmienić konstytucję i jednocześnie zwiększyć liczbę podpisów poparcia pod inicjatywą obywatelską. Komitet inicjatywy ustawodawczej powinien również mieć możliwość wycofania projektu, gdy ten w parlamencie zaczyna rozmijać się z pierwotnym zamysłem.
Trudno się dziwić, że obywatelska inicjatywa ustawodawcza nie jest chętnie wykorzystywanym przez Polaków środkiem partycypacji obywatelskiej. W naszym kraju wciąż dominuje mentalność nieangażowania się w sprawy publiczne. W obecnych uwarunkowaniach, aby wyjść z inicjatywą ustawodawczą, potrzebny jest zorganizowany ruch wymagający zaangażowania wielu osób. Zbieranie podpisów kosztuje. To wszystko powoduje znikome zainteresowanie wysuwaniem inicjatyw obywatelskich. Ważnym progiem jest też ograniczenie do trzech miesięcy czasu na zebranie 100 tys. podpisów. Zniechęcający musi być fakt, że po wniesieniu inicjatywy projektodawcy mają bardzo marginalny wpływ na ostateczny kształt aktu prawnego. A to już przeczy samej idei partycypacji. Okazuje się też często, że obywatelska inicjatywa ustawodawcza służy wyłącznie realizacji interesów partii politycznych.
W sferze inicjatywy ustawodawczej potrzebne są zmiany legislacyjne. Wydaje się jednak, że na początek wystarczająca będzie zmiana podejścia parlamentu oraz bardziej przychylne traktowanie projektów pochodzących od obywateli. Najważniejszym pozostaje chęć uczestniczenia w sprawach publicznych, w drugiej kolejności pozostaje ukształtowanie instytucji konstytucyjnych w taki sposób, aby można było z nich efektywnie korzystać.
