Władza sądownicza nie może lekceważyć gwarancji, które konstytucja daje obywatelom , w tym w art. 61. W młodej demokracji jawność stanowienia prawa jest ważniejsza niż w tych okrzepłych.
Reklama
Tam, gdzie nie ma precyzyjnych reguł tworzenia prawa, powinien być zagwarantowany dostęp do informacji o tym, jak powstawały konkretne przepisy. Wydaje się to oczywiste w kraju, w którym miała miejsce afera Rywina. A jednak, mimo tej lekcji, stworzyliśmy w Polsce system, w którym członkowie rządu i Prezydent RP mogą tworzyć prawo, jak chcą, nienękani przez suwerena. Z przykrością konstatujemy, że winne temu stanowi rzeczy jest orzecznictwo sądów administracyjnych.
Za ilustrację naszej tezy niech posłużą dwa gorące tematy tegorocznego lata i jesieni: tzw. reforma sądownictwa i projekt ustawy o jawności życia publicznego.
Niekonieczna kontrola społeczna
Zacznijmy od projektu ustawy o jawności życia publicznego. O tym, że ma powstać, wiadomo było od stycznia 2017 r. Minister Mariusz Kamiński powiedział wówczas portalowi Wpolityce.pl: „Przygotowywany jest projekt ustawy o jawności życia publicznego. Ten projekt będzie się odnosił do oświadczeń majątkowych wszystkich funkcjonariuszy publicznych”. Wspomniał też o uregulowaniu sytuacji prawnej sygnalistów. Tę samą informację powtarzał jeszcze w sierpniu.
Projekt ukazał się wreszcie w październiku i okazał się o wiele szerszy. Poza zapowiadanymi obszarami obejmował procedury związane z dostępem do informacji i likwidował ustawę regulującą tę materię oraz zawierał nowe propozycje kontrolowania lobbingu. Nasze zainteresowanie budzi kwestia regulacji prawa do informacji. Zastanawia nas, jak doszło do tego, że w kwestii prawa do informacji kluczową rolę mają odegrać specjaliści od tajności, czyli służby specjalne. Chcielibyśmy się też dowiedzieć, skąd wzięły się pomysły m.in. o ponoszeniu odpłatności przed udostępnieniem informacji i jak pojawiła się kategoria „uporczywości” wniosków o ten dostęp.
Niestety z uzasadnienia ustawy, oprócz tego, że tak właśnie będzie lepiej, nie dowiadujemy się niczego. Ktoś jednak te przepisy przygotował. Czy dysponował jakimiś ekspertyzami? Czy odbyły się jakieś spotkania? Czy były protokołowane? Zadaliśmy pytanie w tej sprawie i nie otrzymaliśmy odpowiedzi. Znając orzecznictwo sądów administracyjnych, wiemy, że i tak nie mamy szansy się dowiedzieć. W każdym razie nie od razu, a to oznacza, że informacja nie przyda nam się w działaniu.
Dlaczego tak uważamy? W naszym wniosku sprzed lat, gdy staraliśmy się dowiedzieć, jak powstawały przepisy ograniczające prawo do informacji w 2011 roku, chcieliśmy poznać treść maili doradców premiera Tuska w tej sprawie. W 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że kontrola społeczna na tym etapie tworzenia prawa byłaby szkodliwa. W uzasadnieniu wyroku NSA (I OSK 666/12) można przeczytać: „Procesowi podejmowania decyzji nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie. Zasadne wręcz jest twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu i przedwczesnemu osądowi. Tymczasem podjęcie w procesie tworzenia projektu ustawy decyzji właściwej co do jego treści wymaga wyeliminowania, w atmosferze rozwagi i spokoju, rozwiązań nietrafnych, zagrażających chronionym konstytucyjnie dobrom, czy też niefunkcjonalnych. Nietrafny jest przy tym zarzut, że przyjęcie takiego poglądu za trafny wyklucza społeczny nadzór nad tworzeniem projektu aktu prawnego. W momencie, kiedy projekt taki zyskuje walor oficjalności, zostaje przedstawiony opinii publicznej przez organ, który go stworzył, podlega społecznym konsultacjom i społeczeństwo może mieć wpływ na jego treść”.
Inne orzeczenie z kolei znajdzie zastosowanie w przypadku projektu ustawy o Sądzie Najwyższym z lipca 2017 r. Był to projekt poselski (druk 1727), co do którego dość oczywiste było, iż prawdopodobnie został napisany w Ministerstwie Sprawiedliwości. W praworządnym państwie oszukiwanie opinii publicznej nie powinno się zdarzać. Niestety, opinia publiczna w swoich osądach może się oprzeć jedynie na podejrzeniach, a wszelkie ślady tego, co działo się w Ministerstwie Sprawiedliwości, będą miały charakter wewnętrzny. To również zasługa Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w sprawie opinii ekspertów-konstytucjonalistów do ustawy o OFE dał możliwość Prezydentowi RP do uznania ich za dokumenty wewnętrzne (sygn. akt I OSK 2130/11). „Są natomiast [opinie – przyp. red.] dokumentem wewnętrznym, służącym gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Trzeba przy tym dodać, że opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego, mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian” – orzekł NSA.
W kolejnym wyroku wyłączył również dostęp do informacji o nazwiskach autorów opinii w „sprawie OFE” (sygn. akt I OSK 2499/13).
O ile w procesie rządowym od pewnego momentu obowiązują dosyć ścisłe procedury tworzenia prawa opisane w Regulaminie Pracy Rady Ministrów, o tyle zupełnie nieuregulowana jest ta sfera w przypadku Prezydenta RP. Z art. 118 Konstytucji RP wiadomo, że ma on inicjatywę ustawodawczą i na tym regulacje się kończą.
Kilka lat temu prezydent Bronisław Komorowski złożył do Sejmu projekt nowej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (druk 1590). Nie zabieralibyśmy głosu w tej sprawie, gdyby nie fakt, że zachodziło prawdopodobieństwo, iż ustawę prawie w całości napisano w samym trybunale. A jemu już konstytucja takiej inicjatywy nie daje. Nie bez powodu – przecież TK ma kontrolować konstytucyjność ustaw. Złożyliśmy wniosek o udostępnienie dokumentów przekazanych prezydentowi. Trybunał nie chciał ich udostępnić, twierdząc, że są to wewnętrzne dokumenty. Ta argumentacja przewijała się przez całą sprawę sądową z TK. Gdy NSA orzekał, że jednak obywatele mają prawo propozycję otrzymać (sygn. akt I OSK 2213/13), treść otrzymaliśmy już od prezydenta. I była to gotowa ustawa, która po kilku zmianach trafiła do Sejmu.
Obecnie – jak się dowiedziała Fundacja ePaństwo – prezydent Andrzej Duda prowadzi konsultacje z prezesem Prawa i Sprawiedliwości na temat ustaw o Sądzie Najwyższym i KRS, które już wpłynęły do Sejmu. Czy – biorąc pod uwagę dotychczasowe orzecznictwo – mielibyśmy szansę otrzymać informację o tym, co dzieje się wokół tego procesu? Takiej sytuacji jeszcze nie było, ale jest duża szansa, że choć jest to ewidentne obchodzenie demokratycznych procedur, nie dowiemy się niczego.
Niezgodne z art. 61 konstytucji wyroki sądów tworzą możliwość unikania przejrzystości i tworzą ograniczenia, które nie mają ani konstytucyjnej, ani ustawowej podstawy. Sądy dały przyzwolenie na szeroką dyskrecjonalność, więc nie wytworzono w młodej, polskiej demokracji poczucia odpowiedzialności poszczególnych władz za sposób tworzenia prawa.
Są wyroki i jest kultura polityczna
Gdyby wcześniej zdano sobie sprawę (a sądy potwierdziły to w orzecznictwie), że dokumenty zawierające propozycje zmian legislacyjnych, ekspertyzy, nazwiska doradców przy zmianach prawa powinny być jawne, dziś bylibyśmy gdzie indziej. Prawo tworzy obyczaje. W krajach, które dopiero uczą się rozróżniać dobro od zła, dobre i skuteczne prawo dotyczące jawności ma znacznie większe znaczenie niż w starszych demokracjach. Nasze prawo gwarantuje obywatelom dostęp do informacji. Tym bardziej widzimy ogromną odpowiedzialność spoczywającą na sądach w kwestii możliwości egzekwowania przepisów. Nie piszemy tego tekstu wyłącznie krytycznie. Liczymy na refleksję i dostrzeżenie problemu.
Jeżeli uznajemy, że Konstytucja RP jest wyrazem wspólnych dążeń Polek i Polaków, władza sądownicza nie może lekceważyć gwarancji, które daje ona obywatelom, w tym w art. 61. Po pierwsze, dlatego że podstawową rolą tej władzy jest właśnie doprowadzenie do tego, by prawo było realizowane. Po drugie zaś dlatego, że dając sobie uprawnienia do pozbawiania obywateli praw zapisanych w konstytucji, powoduje, że szukają wsparcia gdzie indziej, stając się łatwym łupem dla populistycznych polityków.
Niezgodne z art. 61 konstytucji wyroki sądów tworzą możliwość unikania przejrzystości i tworzą ograniczenia, które nie mają ani konstytucyjnej, ani ustawowej podstawy. Sądy dały przyzwolenie na szeroką dyskrecjonalność, więc nie wytworzono w młodej, polskiej demokracji poczucia odpowiedzialności poszczególnych władz za sposób tworzenia prawa