Unijne instytucje mają tendencję do rozszerzania swoich kompetencji, a czasami nawet do ich przekraczania. Dobrym przykładem jest ustanowiona przez Komisję Europejską procedura kontroli praworządności.
Nie powinno budzić wątpliwości, że organ władzy publicznej nie może sam przyznawać sobie kompetencji. Ich źródło powinno mieć charakter zewnętrzny wobec samego organu. Jest to jeden z warunków istnienia państwa prawa.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 konstytucji władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do narodu. Organy władzy publicznej swoje uprawnienia do działania wywodzą z woli suwerena i na mocy jego decyzji Polska stała się członkiem Unii Europejskiej.
Reklama
Na podstawie traktatu akcesyjnego (umowy międzynarodowej) Polska dokonała transferu części kompetencji władzy państwowej na rzecz Unii Europejskiej, która jest strukturą ponadpaństwową. Wszystkie państwa członkowskie z konieczności zrezygnowały z pełnej suwerenności państwowej. Niewątpliwie stanowi to odejście od paradygmatu systemu westfalskiego, zgodnie z którym porządek europejski powinien być oparty na w pełni suwerennych państwach. Jak pisze Henry Kissinger, skutkiem kończącego wojnę trzydziestoletnią traktatu westfalskiego z 1648 roku był „triumf doktryny równości suwerennych podmiotów” (H. Kissinger, „Porządek światowy”, Wołowiec 2016, s. 37). W ocenie autora powstanie Unii Europejskiej stanowi „w jakimś sensie odejście od Westfalii”, gdyż organizacja ta jest „hybrydą będącą z konstytucjonalnego punktu widzenia czymś pomiędzy państwem a konfederacją, która działa poprzez spotkania ministrów i wspólną biurokrację – bardziej jak Święte Cesarstwo Rzymskie niż dziewiętnastowieczna Europa” (ibidem, s. 92).
Niemiecki TK w orzeczeniu z 1993 r. w sprawie traktatu z Maastricht orzekł m.in., że to państwa członkowskie są panami traktatów. Zastrzegł sobie także uprawnienie do badania, czy dany akt prawny Unii został wydany w granicach przysługujących jej kompetencji

Reklama
UE jest organizacją ponadnarodową, gdyż tworzy autonomiczny porządek prawny, a prawo przez nią stanowione (dyrektywy, rozporządzenia) wiąże państwa członkowskie. Nie jest ona jednakże bytem państwowym, a jej funkcjonowanie opiera się na zasadzie kompetencji powierzonych (kompetencji przyznanych). Stanowią o tym explicite art. 4 i 5 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 7 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Oznacza to, że ta struktura ponadpaństwowa nie jest władna, aby przyznawać sobie nowe kompetencje (decydować o własnych kompetencjach), nie ma więc kompetencji kompetencji (niem. Kompetenz-Kompetenz).
Niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 12 października 1993 r. w sprawie traktatu z Maastricht orzekł m.in., że to państwa członkowskie są panami traktatów (Herren der Verträge), a Unia nie posiada Kompetenz-Kompetenz. Z orzecznictwa niemieckiego trybunału wynika także, że ma on kompetencje do kontrolowania prawa tworzonego przez UE z punktu widzenia jego zgodności z konstytucją Niemiec. Zastrzegł sobie także uprawnienie do badania, czy dany akt prawny Unii został wydany w granicach przysługujących jej kompetencji. W jego ocenie przyznanie Unii Kompetenz-Kompetenz byłoby sprzeczne z ustawą zasadniczą RFN (zob. wyrok z 30 lipca 2009 r. w sprawie traktatu z Lizbony). Zasada kompetencji powierzonych jest także akcentowana w orzecznictwie polskiego Trybunału Konstytucyjnego.
Klasyczna doktryna praworządności, zgodnie z którą organy nie mogą domniemywać swoich kompetencji, nie stanowi jednak podstawy porządku prawnego UE, a jej instytucje mają tendencje do rozszerzania swoich uprawnień. Warto zauważyć, że pojęcie kompetencji dorozumianych ma swoje umocowanie w art. 352 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Trybunał Sprawiedliwości UE w swoim orzecznictwie przyjmuje nawet, że jeżeli z prawa traktatowego wynika, iż dany organ Unii ma wykonywać określone zadanie, to takie uregulowanie może być źródłem określonej normy kompetencyjnej (doktryna implied powers – kompetencji domniemanych czy dorozumianych).
Warto w tym kontekście nawiązać do procedury kontroli praworządności (The Rule of Law Framework), która po raz pierwszy została uruchomiona w styczniu 2016 r. przeciwko państwu polskiemu. Została ona przedstawiona w komunikacie Komisji Europejskiej z marca 2014 r. (A new EU Framework to strengthen the Rule of Law). Jak jednak w swojej opinii z 27 maja 2014 r. zwróciła uwagę Służba Prawna Rady UE, procedura ta nie ma traktatowego zakotwiczenia. Zgodnie z powyższym stosowanie jej przez Komisję Europejską narusza zasadę kompetencyjności. KE przekracza w tym przypadku i tak już liberalne granice tej doktryny.