Jedną z propozycji zmian legislacyjnych przedstawionych przez Ministerstwo Rozwoju, wpisujących się w tzw. plan Morawieckiego, jest włączenie do kodeksu postępowania administracyjnego instytucji mediacji. Projekt w znacznej mierze uwzględnia koncepcję modyfikacji k.p.a. wypracowaną przez zespół ds. reformy postępowania administracyjnego powołany decyzją nr 8 prezesa NSA z 10 października 2012 r.
Już sam pomysł zamieszczenia w przepisach kodeksowych alternatywnego sposobu załatwiania sporów należy ocenić pozytywnie, szczególnie że obejmuje on zarówno eliminowanie konfliktów rodzących się między stronami, jak i tych, które powstają pomiędzy jednostką a organem administracji. Przy czym nie sposób, nie zauważyć, że popularność mediacji w Polsce będzie zależała od postawy zarówno urzędników, jak i stron postępowania.
W Europie się sprawdza
Doświadczenia obce pokazują, że mediacja stała się popularnym narzędziem rozwiązywania sporów w administracji, funkcjonując np. w niedawno skodyfikowanej procedurze francuskiej, w systemie węgierskim, hiszpańskim lub brytyjskim. Alternatywne załatwianie spraw administracyjnych jest również rekomendowane przez prawo europejskie. Konstrukcja mediacji w porządkach obcych ma jednak różne oblicza; przykładowo ustawa hiszpańska przewiduje prowadzenie mediacji wyłącznie w postępowaniu odwoławczym.
Reklama
Ideę tę brano pod uwagę na pierwszym etapie prac zespołu (raport dostępny na stronach internetowych NSA). Tak pojmowana „zinstytucjonalizowana” mediacja miała stanowić przede wszystkim sposób rozwiązywania sporu pomiędzy jednostką a organem administracji, który krystalizuje się wyraźnie dopiero po wydaniu decyzji. W pozostałym zakresie, to jest w toku postępowania pierwszoinstancyjnego oraz w odniesieniu do wszelkich konfliktów między stronami postępowania, miała funkcjonować mediacja odformalizowana, bez określania jej sztywnych ram ustawowych. Ostatecznie jednak w wyniku dyskusji zespół przyjął odmienną propozycję, dopuszczającą pewien formalizm mediacji dostępnej na każdym etapie postępowania. Pomysł ten, w niewielkim stopniu zmodyfikowany, znalazł się w projekcie ministerialnym z 4 lipca 2016 r.

Reklama
Zobowiązanie organu
Dr Joanna Wegner-Kowalska, Uniwersytet Łódzki, Katedra Postępowania Administracyjnego Porównawczego / Dziennik Gazeta Prawna
Zakłada on zmianę redakcji art. 13 polegającą na sformułowaniu zasady polubownego załatwiania spraw administracyjnych, wyrażonej poprzez zobowiązanie organów do korzystania z alternatywnych metod i technik załatwiania spraw. Elastycznie ujęta mediacja o niewielkim stopniu sformalizowania ma być stosowana w każdej fazie postępowania, z urzędu lub na wniosek strony. Projekt przewidział prowadzenie mediacji przez zewnętrznego mediatora, jednak bez ograniczeń podmiotowych w tym zakresie, wskazując, że może to być również mediator stały, w tym wpisany na listę prowadzoną przez prezesa właściwego sądu okręgowego. Mediacja stanowić będzie niejawną część postępowania administracyjnego, a wszystkie uczestniczące w niej podmioty związane będą tajemnicą co do informacji uzyskanych w toku mediacji. Można sądzić, że obowiązek zachowania tajemnicy przyczyni się do budowania wzajemnego zaufania podmiotów uczestniczących w mediacji. Ustalenia podjęte w jej toku będą stanowić podstawę załatwienia sprawy indywidualnej, w szczególności, przez zawarcie ugody lub umowy administracyjnej.
Według przedłożonych propozycji czas mediacji byłby ograniczony do trzech miesięcy. W projekcie rozwiązano także istotną kwestię zasad ponoszenia kosztów mediacji. Uznano, że koszty mediacji będą obciążały organ administracji. Przy czym w sprawach, w których może być zawarta ugoda, ustanowiono zasadę, zgodnie z którą koszty te będą ponoszone w równych częściach przez strony postępowania, chyba że strony zgodnie podejmą inne ustalenia w tym zakresie. Można przecież wyobrazić sobie sytuację, w której strona zainteresowana polubownym zakończeniem sporu za zgodą pozostałych stron opłaci zawodowego mediatora. Poza tym mediator, który jest jednocześnie specjalistą w danej dziedzinie (np. budownictwa, wyceny nieruchomości czy ochrony środowiska), mógłby w celu wypracowania porozumienia udzielać cennych wskazówek merytorycznych. Wzbogacona w ten sposób mediacja byłaby czymś bliskim koncyliacji (trybowi działania, w którym podmiot trzeci formułowałby propozycje rozwiązania sporu).
Konieczne szkolenia
Nowość konstrukcji mediacji w postępowaniu administracyjnym może powodować pewne trudności w jej adaptacji i wykorzystaniu w praktyce. Okoliczność ta wymusi zapewne podjęcie określonych działań informacyjnych i popularyzatorskich, w tym szkoleń dla administracji. Nieznajomość zasad i skutków prowadzenia mediacji będzie powodowała skutki również dla jednostek, nie mających dotąd okazji zetknąć się z tym sposobem załatwiania spraw administracyjnych. Brak ten jednak będzie w znacznej mierze rekompensowany wypełnianiem dodatkowych obowiązków informacyjnych spoczywających na organach administracji. Nowelizacja przewiduje bowiem konieczność formułowania stosownych pouczeń w stosunku do stron postępowania.
Jest oczywiste, że mediacja spowoduje powstanie pewnych kosztów w postępowaniu i może nawet prowadzić do wydłużenia terminu załatwienia sprawy. Warto jednak zauważyć, że dzięki mediacji strony i organ zyskują szansę na wypracowanie „własnego” sposobu załatwienia sprawy w sposób polubowny. Doświadczenia obce dowodzą, że właściwe korzystanie z mediacji, zwłaszcza z udziałem profesjonalnego mediatora, przynosi wiele innych korzyści. Pozwala bowiem na rozważenie argumentów wszystkich pozostających w sporze podmiotów i zasadniczo redukuje postępowania odwoławcze w administracji oraz kosztowne i długotrwałe postępowania sądowe. Stosowanie mediacji w praktyce będzie, rzecz jasna, wiązało się z koniecznością przełamywanie wieloletnich przyzwyczajeń i uprzedzeń. Niestety, zabiegi te mogą okazać się znacznie trudniejsze niż formalne wprowadzenie projektowanych przepisów w życie.