Komisja Europejska dała Węgrom, Słowacji Litwie, Łotwie i Bułgarii dwa miesiące na zmianę przepisów dotyczących nabywania gruntów. Następna może być Polska.
Reklama
Jak obrót ziemią ograniczyli inni / Dziennik Gazeta Prawna
Michał Urbański adwokat w Kancelarii Jara Drapała & Partners / Dziennik Gazeta Prawna
Swoją interwencję w tym obszarze KE tłumaczy tak: obowiązujące w wymienionych krajach regulacje naruszają zasady wspólnego rynku: swobody przepływu kapitału i przedsiębiorczości. To zła wiadomość dla polskich władz. Jak udało nam się bowiem dowiedzieć, unijni urzędnicy już zaczęli się przyglądać także naszej, obowiązującej raptem od 30 kwietnia ustawie o obrocie ziemią.
Do Węgier, Słowacji, Litwy, Łotwy i Bułgarii Bruksela skierowała uzasadnioną opinię. To instrument stosowany wtedy, gdy zawodzą nieformalne sposoby dojścia do porozumienia. – Do momentu wydania uzasadnionej opinii relacje między państwem członkowskim a Komisją przypominają negocjacje. Po jej wystosowaniu sytuacja się diametralnie zmienia, a postępowanie staje się sformalizowane. Sprawa stawiana jest tak naprawdę na ostrzu noża – wyjaśnia dr Katarzyna Karasiewicz, radca prawny, ekspertka od prawa europejskiego.
I podkreśla, że na tym etapie kraj może zaakceptować stanowisko KE bądź się z nim nie zgodzić i wskazać konkretne argumenty. – A jeśli te Brukseli nie przekonają (a w większości przypadków tak właśnie się dzieje), to otwiera się ścieżka do złożenia przez Komisję skargi do Trybunału Sprawiedliwości UE – tłumaczy Karasiewicz. Czy podobna ścieżka czeka Polskę?
– Oczywiste jest, że skoro Unia wezwała kilka krajów do zmiany przepisów regulujących obrót ziemią rolną, to następna w kolejce jest Polska. Obecnie mamy prawdopodobnie najbardziej restrykcyjne przepisy w całej UE – uważa adwokat Maciej Górski z Instytutu Badań nad Prawem Nieruchomości.
Adwokat Anna Woźniakowska-Dębiec z kancelarii Gardocki i Partnerzy przypomina, że Węgry mają bardzo restrykcyjny system, który przewiduje całkowity zakaz kupowania gruntów przez osoby prawne oraz nakłada na kupującego obowiązek osobistego prowadzenia gospodarstwa. Zaś na Litwie i Łotwie kupujący musi być rolnikiem. – Polskie przepisy kumulują wszystkie te ograniczenia – zwraca uwagę prawniczka.
Również urzędnicy KE w przesłanej do DGP korespondencji przyznają, że polskie ograniczenia są podobne do tych już zakwestionowanych.
Polskie przepisy są podobne do węgierskich czy litewskich
Swoją interwencję w tym obszarze KE tłumaczy tak: obowiązujące w wymienionych krajach regulacje naruszają zasady wspólnego rynku: swobody przepływu kapitału i przedsiębiorczości. To zła wiadomość dla polskich władz. Jak udało nam się bowiem dowiedzieć, unijni urzędnicy już zaczęli się przyglądać także naszej, obowiązującej raptem od 30 kwietnia ustawie o obrocie ziemią.
Do Węgier, Słowacji, Litwy, Łotwy i Bułgarii Bruksela skierowała uzasadnioną opinię. To instrument stosowany wtedy, gdy zawodzą nieformalne sposoby dojścia do porozumienia. – Do momentu wydania uzasadnionej opinii relacje między państwem członkowskim a Komisją przypominają negocjacje. Po jej wystosowaniu sytuacja się diametralnie zmienia, a postępowanie staje się sformalizowane. Sprawa stawiana jest tak naprawdę na ostrzu noża – wyjaśnia dr Katarzyna Karasiewicz, radca prawny, ekspertka od prawa europejskiego.
I podkreśla, że na tym etapie kraj może zaakceptować stanowisko KE bądź się z nim nie zgodzić i wskazać konkretne argumenty. – A jeśli te Brukseli nie przekonają (a w większości przypadków tak właśnie się dzieje), to otwiera się ścieżka do złożenia przez Komisję skargi do Trybunału Sprawiedliwości UE – tłumaczy Karasiewicz. Czy podobna ścieżka czeka Polskę?
– Oczywiste jest, że skoro Unia wezwała kilka krajów do zmiany przepisów regulujących obrót ziemią rolną, to następna w kolejce jest Polska. Obecnie mamy prawdopodobnie najbardziej restrykcyjne przepisy w całej UE – uważa adwokat Maciej Górski z Instytutu Badań nad Prawem Nieruchomości.
Adwokat Anna Woźniakowska-Dębiec z kancelarii Gardocki i Partnerzy przypomina, że Węgry mają bardzo restrykcyjny system, który przewiduje całkowity zakaz kupowania gruntów przez osoby prawne oraz nakłada na kupującego obowiązek osobistego prowadzenia gospodarstwa. Zaś na Litwie i Łotwie kupujący musi być rolnikiem. – Polskie przepisy kumulują wszystkie te ograniczenia – zwraca uwagę prawniczka.
Również urzędnicy KE w przesłanej do DGP korespondencji przyznają, że polskie ograniczenia są podobne do tych już zakwestionowanych.
Do dostosowania regulacji do wymogów unijnych kraje te – podobnie jak Polska – zobligowały się w traktacie akcesyjnym z 2003 r. W efekcie w 2014 r. przyjęto w nich nowe przepisy odnoszące się do nabywania gruntów rolnych. Problem w tym, że zdaniem komisji część z nich narusza zasadę swobody przepływu kapitału oraz swobody przedsiębiorczości. Już w 2015 r. (w marcu i kwietniu) Bruksela wezwała do usunięcia uchybień, ale przełomu w negocjacjach nie było. Stąd ostatnia decyzja: o skierowaniu – już oficjalną drogą – tzw. uzasadnionej opinii.
Koniec żartów
KE stwierdza w dokumencie, że wprowadzone dwa lata temu przepisy „zawierają szereg postanowień, co do których Komisja uważa, że stanowią one ograniczenie swobodnego przepływu kapitału i swobody przedsiębiorczości. To z kolei może zniechęcać do inwestycji transgranicznych”.
– Swobody traktatowe polegają na zakazie stawiania przez państwa członkowskie barier przepływowi kapitału oraz ograniczania wolności przedsiębiorczości obywateli jednego państwa członkowskiego na terytorium innego państwa – wskazuje adwokat Anna Woźniakowska-Dębiec z kancelarii Gardocki i Partnerzy Adwokaci i Radcowie Prawni.
Oznacza to tyle, że inwestorzy z obrębu UE, podejmując decyzję o lokowaniu pieniędzy w danym kraju, nie powinni obawiać się przeszkód – czy administracyjnych, czy prawnych – które różnicowałyby ich sytuację w zależności od obywatelstwa (albo kraju pochodzenia firmy).
– Ograniczenia w obrocie nieruchomościami mają zaś bezpośredni wpływ na swobodę przepływu kapitału, czyli jedną z podstawowych, traktatowych swobód wspólnego rynku. Już w 1999 roku w wyroku w sprawie Klaus Kolne v. Austria (sprawa C-302/97) Trybunał Sprawiedliwości UE stwierdził wprost, że inwestycje w nieruchomości stanowią przepływ kapitału – przypomina adwokat Zbigniew Krüger z kancelarii Krüger & Partnerzy.
W konsekwencji prawo krajowe dotyczące nabywania ziemi musi być zgodne z postanowieniami traktatu dotyczącymi swobodnego przepływu kapitału.
– Trybunał w tej kwestii był jednoznaczny, nie dziwi więc stanowisko Komisji dotyczące Bułgarii, Litwy, Łotwy, Słowacji i Węgier – dodaje prawnik.
Lista zarzutów
Ograniczenia swobód traktatowych – jak zaznacza mec. Woźniakowska-Dębiec – mogą być dopuszczone tylko w celu realizacji ważnego interesu publicznego i tylko jeżeli zmierzają do jego realizacji w sposób niedyskryminujący. Obowiązuje też zasada proporcjonalności.
– Sprowadza się ona do wymogu najmniejszej dotkliwości i absolutnej niezbędności stosowanego środka do realizacji ważnego interesu publicznego oraz współmierności ograniczeń do celu. Trybunał Sprawiedliwości UE wyjątki uzasadniające naruszenie swobód traktatowych postrzega wąsko – podkreśla prawniczka.
Na to samo zwróciła uwagę KE w komunikacie, wskazując, że niektóre z wprowadzonych ograniczeń mogły „służyć uzasadnionym celom, ponieważ mają za zadanie zwalczanie spekulacyjnych zakupów lub wynikają z potrzeb planistycznych i celów polityki rozwoju obszarów wiejskich, jednakże aby były one zgodne z prawem, muszą być proporcjonalne i nie mogą być dyskryminacyjne wobec obywateli pozostałych państw UE”. Dlatego też prawnicy są pewni, że niedługo i Polska będzie musiała się tłumaczyć z wprowadzonych restrykcji.
– Jestem przekonany, że podobne stanowisko Komisja zajmie odnośnie do polskiej ustawy o obrocie ziemią rolną, która weszła w życie 30 kwietnia (Dz.U. z 2016 r. poz. 585) – stwierdza Zbigniew Krüger.
Jak mówi mec. Woźniakowska-Dębiec, na cenzurowanym może się znaleźć np. wprowadzony wymóg, by nabywca polskiej nieruchomości rolnej co najmniej dziesięć lat od dnia jej nabycia prowadził gospodarstwo osobiście.
– Stanowi to co najmniej ukryte ograniczenie w swobodnym przepływie kapitału i płatności w rozumieniu artykułu 63 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz swobody przedsiębiorczości w rozumieniu artykułu 49. I prowadzi do dyskryminacji podmiotów spoza Polski – uważa prawniczka.
Z kolei wprowadzony ustawą o obrocie ziemią zakaz nabywania gruntów rolnych przez osoby prawne jej zdaniem godzi w zasadę proporcjonalności. Władze krajowe mogły bowiem wpłynąć na utrzymanie rolniczego użytkowania tych gruntów za pomocą mniej restrykcyjnych środków. Co więcej – zdaniem adwokata Macieja Górskiego – regulacje bułgarskie czy węgierskie, choć istotnie ograniczają obrót ziemią, są zdecydowanie mniej restrykcyjne niż nasze.
– Można powiedzieć, że Bułgaria jest rajem w obrocie ziemią rolną w porównaniu z Polską. Tam, co do zasady, nabywcą mogą być zarówno osoby fizyczne, jak i prawne, o ile mają miejsce zamieszkania (siedzibę) na terenie Bułgarii od co najmniej pięciu lat i wykażą źródło pochodzenia środków na zakup ziemi. A w Polsce ziemię rolną kupi tylko zdefiniowany ustawą rolnik indywidualny – zauważa ekspert.
W przeciwieństwie do Polski, również na Węgrzech instytucje finansowe są uprawnione do nabycia ziemi rolnej, a rolnik, aby ją kupić, nie musi udowadniać 5-letniego zamieszkania w danej gminie. Po nabyciu gruntu okres obowiązkowego uprawiania roli jest też krótszy o połowę (w Polsce ustalono go na 10 lat).
Resort odpowiada
Ustawa obowiązująca w Polsce od miesiąca już – i bez interwencji Brukseli – odbija się czkawką. Banki wstrzymują bowiem procedowanie wniosków kredytowych dotyczących inwestycji na działkach rolnych. Ustawa zmieniła art. 68 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, do którego dodano ust. 2a (Dz.U. z 2013 r. poz. 707 ze zm. – dalej u.k.w.h.). Na jego mocy suma hipoteki na nieruchomości rolnej nie może przewyższać wartości rynkowej tej nieruchomości ustalonej na dzień ustanowienia zabezpieczenia. To istotne novum: dotąd kredytobiorca pożyczał więcej, niż wynosiła aktualna wartość działki, a w zamian ustanawiał od razu odpowiednio wysoką hipotekę na zabezpieczenie kredytu.
Głos w sprawie zabrał właśnie resort rolnictwa. Jak przekonuje, przepisy u.k.w.h „nie stoją na przeszkodzie, aby nieruchomość rolna mogła być obciążona hipoteką dla zabezpieczenia np. kredytu na budowę budynku mieszkalnego”. A praktyka stosowana przez niektóre banki „jest niezrozumiała”. Skąd takie wnioski? Między innymi stąd, że zgodnie z nowymi regulacjami wartość rynkową nieruchomości rolnej ustala sąd na podstawie operatu szacunkowego dołączonego do wniosku o wpis hipoteki, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Ten bierze zaś pod uwagę wiele czynników, m.in. położenie nieruchomości, dostęp do mediów i dróg publicznych, kształt działki oraz jej otoczenie, a przede wszystkim jej docelowe przeznaczenie. „Nieruchomość rolna, co do której wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, będzie miała wyższą wartość od podobnej nieruchomości, co do której takiej decyzji nie wydano. Jeszcze większą wartość będzie miała nieruchomość rolna, co do której wydano pozwolenie na budowę” – przekonuje resort. Przyznaje jednak, że nowe przepisy zapobiegają „zaciąganiu przez rolników niedostatecznie zabezpieczonych kredytów, co w przypadku niemożliwości ich spłaty może prowadzić do bankructwa”. Ale to nie koniec: resort oczekuje teraz na oficjalne stanowisko Związku Banków Polskich. Przy współudziale Ministerstwa Sprawiedliwości podjąć ma również rozmowy z przedstawicielami banków w celu rozwiązania problemu z zabezpieczaniem kredytów na gruntach rolnych.

Rygory ustawy czasami można ominąć

Nawet jeśli zmieniona ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego ma zastosowanie do danej nieruchomości, strony mogą podjąć odpowiednie działania, by w momencie transakcji ziemia była już poza jej reżimem.
Po pierwsze, po przeprowadzeniu stosownego postępowania administracyjnego (połączonego z obowiązkiem wniesienia opłat) możliwe jest wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Dzięki temu będzie można zaprzestać wykorzystywania go do celów rolniczych i w konsekwencji przestanie on być traktowany jako nieruchomość rolna w rozumieniu ustawy.
Warto też upewnić się, czy dla danej działki nie jest opracowywany nowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli nowy plan miałby zakładać przeznaczenie jej na cele inne niż produkcja rolna, można rozważyć przełożenie transakcji do czasu jego wejścia w życie.
W celu uniknięcia przysługującego agencji prawa pierwokupu nieruchomości warto rozważyć zawarcie w pierwszej kolejności umowy jej dzierżawy. Możliwe jest zawarcie umowy na odpowiednio długi czas oznaczony, wynoszący maksymalnie 30 lat. Co więcej, po trzech latach wykonywania umowy zawartej z datą pewną dzierżawca uzyskuje prawo pierwokupu nieruchomości rolnej, które w przyszłości będzie miało pierwszeństwo przed prawem pierwokupu Agencji Nieruchomości Rolnych.
Trzeba pamiętać, że jeżeli nieruchomość objęta będzie zmienioną ustawą, to nawet uniknięcie prawa pierwokupu czy zbycie ziemi za zgodą prezesa agencji nie zwolni nabywcy z obowiązku prowadzenia na niej gospodarstwa rolnego przez co najmniej 10 lat. Podmioty chcące przeznaczyć nieruchomość na inny cel powinny więc przede wszystkim postarać się, by nowa ustawa w ogóle nie miała do niej zastosowania.