Subskrybuj nas na Youtube
Nie da się głosowaniem mieszkańców zablokować budowy wiatraków, niechcianej oczyszczalni czy zakładu utylizacji odpadów. Nie może ono zastępować m.in. procedury uchwalania planu miejscowego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego
/>
/>
Bardzo wiele wątpliwości budzi to, co może być przedmiotem tzw. referendów fakultatywnych, które mogą się odbywać na podstawie ogólnie sformułowanego upoważnienia w art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 706 ze zm.; dalej: u.r.l.), czyli w sprawach dotyczących wspólnoty. Z orzecznictwa wynika, że nie wszystkie zagadnienia mogą być poddane pod głosowanie lokalnej społeczności.
W zakresie zadań organów
W referendum lokalnym mieszkańcy JST jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w głosowaniu swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki. Tak mówi art. 2 ust. 1 pkt 3 u.r.l. W przepisie tym chodzi o kompetencje wszystkich organów JST, zarówno organów stanowiących, jak i wykonawczych.
Przedmiotem referendum mogą być sprawy z zakresu zarówno zadań własnych, jak i zleconych oraz powierzonych danej JST (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 września 1998 r., sygn. akt II SA/Ka 1240/98).
W formie referendum nie mogą być jednak rozstrzygane sprawy indywidualne, które powinny być załatwiane przez organ wykonawczy w drodze aktu administracyjnego w sformalizowanym trybie, z zachowaniem szczegółowo uregulowanej procedury, z dopuszczeniem środków zaskarżenia mających na celu jego kontrolę i weryfikację. Na tej zasadzie z zakresu referendum należy wyłączyć sprawy załatwiane w trybie ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23), ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.) i ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 290). Wprawdzie te sprawy również należą do kompetencji organów samorządowych, ale trudno powiedzieć, że dotyczą samej wspólnoty samorządowej. Są to bowiem kwestie dotyczące pojedynczego jej członka.
Sprawy bieżące
Referendum nie może być zorganizowane, gdy jego rozstrzygający wynik byłby nie do pogodzenia z obowiązującymi przepisami, ani wtedy, gdy samo poddanie mu określonej sprawy naruszałoby prawo. Przedmiotem mogą być ważne sprawy danej wspólnoty. Nie jest więc dopuszczalne poddanie pod referendum tematów nieistotnych dla mieszkańców. W szczególności nie mogą się oni wypowiadać w sprawach zwyczajnych, powtarzalnych i bieżących. Mieszkańcy nie są też upoważnieni do podejmowania decyzji za organy JST.
Pogląd ten potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 2 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bk 300/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzeczeniu tym bydgoski sąd wskazał, że referendum nie może zastępować stałego i nieprzerywalnego funkcjonowania organów stanowiących i wykonawczych nawet wtedy, gdy członkowie tych organów pragną scedować ciążącą na nich odpowiedzialność polityczną na samych mieszkańców lub gdy mieszkańcy z własnej inicjatywy chcą ich pozbawić prawa i obowiązku decydowania o sposobie wykonywania zadań publicznych. [przykład 1]
Przeprowadzenie konsultacji
W praktyce brak jednolitego poglądu, czy jest dopuszczalne przeprowadzenie referendum w sprawie uregulowanej już aktem prawa miejscowego. Jedni eksperci uważają, że istnieją podstawy, aby referendum traktować jako weto ludowe dające możliwość zablokowania wejścia w życie aktów prawa miejscowego. Drudzy uznają, że nie jest dopuszczalne uchylenie aktów już obowiązujących (tzw. referendum abrogacyjne). Spór ten rozstrzygnął wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2014 r. (sygn. akt II OSK 2988/13, LEX nr 1452864).
W orzeczeniu tym NSA stwierdził, że co do zasady istnieje możliwość wypowiedzenia się w drodze referendum lokalnego w sprawie uregulowanej już uprzednio aktem prawa miejscowego, który został opublikowany i wszedł w życie. Zdaniem NSA od tej zasady istnieją wyjątki. Nie rozstrzyga się w drodze referendum spraw uregulowanych w uchwale, w stosunku do której ustawa przewidywała (przewiduje) obligatoryjne konsultacje. W ocenie NSA to stanowisko należy odnieść także do sytuacji, gdy poprzez konsultacje współudział członków wspólnoty gminnej w procesie wydawania aktu normatywnego przez organy samorządowe został zapewniony.
NSA podkreślił, że odmienny pogląd spowodowałby, że konsultacje nie miałyby jakiegokolwiek znaczenia prawnego. Ponowne zwracanie się w tej sprawie do mieszkańców, w sytuacji gdy akt prawa miejscowego został ogłoszony i tym samym obowiązuje, prowadziłoby do zachwiania pewności obrotu prawnego. [przykład 2]
Gdy brak kompetencji
Referendum gminne nie może być przeprowadzone, gdy do rozstrzygania w danej sprawie nie jest właściwy organ gminy. Jak wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z 16 października 2015 r. (sygn. akt III SA/Wr 811/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), oceniając, czy dane zagadnienie może być przedmiotem referendum, należy uwzględnić zakaz jego przeprowadzania w sprawach, które ze względu na przepisy prawa materialnego w ogóle nie należą do danego szczebla samorządu. Dlatego zdaniem wrocławskiego sądu, skoro rada gminy nie może wydawać pozwoleń na budowę, to przedmiotem referendum nie może być np. głosowanie za lub przeciw wybudowaniu określonego obiektu na terenie gminy. [przykład 3]
Plan miejscowy ustala gmina
Sprawą, o rozstrzygnięcie której w drodze referendum często występowali mieszkańcy, było przeznaczenie terenu na kontrowersyjną inwestycję. Chodziło najczęściej o elektrownię wiatrową, farmę fotowoltaiczną, port lotniczy bądź obiekt hodowli zwierząt. Z orzecznictwa wynika, że kwestie te nie mogą podlegać głosowaniu mieszkańców JST. I to z wielu powodów. Przede wszystkim referendum nie może zastępować procedury uchwalania planu miejscowego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Jak wskazał NSA w wyroku z 20 marca 2014 r. (sygn. akt II OSK 344/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), uznanie dopuszczalności wniosku referendalnego odnoszącego się do formułowania założeń planistycznych sprzeciwiałoby się obowiązującym przepisom ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.; dalej: u.p.z.p.), które w szczegółowej procedurze, przyznając uprawnienie do rozstrzygania tej kwestii organowi uchwałodawczemu, gwarantują udział lokalnego społeczeństwa w ściśle określonych formach, wśród których nie wymienia się referendum lokalnego. Zdaniem NSA brak dopuszczalności poddania tej kwestii pod rozstrzygnięcie w drodze referendum wzmacnia ustawowy obowiązek zapewnienia udziału czynnika społecznego w procesie sporządzania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wynik niezgodny z opiniami
Z kolei WSA w Poznaniu w wyroku z 16 września 2015 r. (sygn. akt II SA/Po 731/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wyjaśnił, że ustalanie przeznaczenia terenu i zasad jego zagospodarowania następuje zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku jego braku, w myśl art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określenie sposobów zagospodarowania przestrzennego i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, które zgodnie z art. 51 i 60 u.p.z.p., wydaje zasadniczo wójt (burmistrz, prezydent miasta). Tak więc również w tym zakresie przedmiot referendum nie mieści się w zakresie kompetencji rady gminy.
Zdaniem poznańskiego sądu w świetle przepisów u.p.z.p. rada gminy jako organ ustawowo odpowiedzialny za uchwalanie prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego posiada w granicach prawa samodzielność oraz swobodę decydowania o przeznaczeniu i określania warunków zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy. To tzw. władztwo planistyczne jest jednak ograniczone nie tylko przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnego prawa materialnego (prawo ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody), ale również przez regulacje u.p.z.p.
Poznański sąd wskazał, że procedura sporządzania miejscowego planu jest rozbudowana i sformalizowana, a zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, a także właściwości organów powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Organem właściwym do sporządzenia projektu planu miejscowego jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), zgodnie z art. 15 u.p.z.p. W sporządzaniu projektu planu biorą udział organy innych JST oraz administracji rządowej. Część z tych organów wydaje niewiążące opinie, ale z kolei wydawane przez inne organy uzgodnienia mają charakter wiążący i tylko pozytywne stanowisko organu jest warunkiem uchwalenia aktu planistycznego w danej postaci (art. 23 i 24).
Poznański sąd administracyjny podkreślił, że u.p.z.p. zapewnia też udział czynnika społecznego w procesie sporządzania i uchwalania planu miejscowego. Mieszkańcy są powiadamiani w sposób wskazany w ustawie. W toku postępowania każdy z nich może składać wnioski i uwagi, które muszą być rozpatrzone przez organ sporządzający projekt planu. Organ jest również zobowiązany do zorganizowania dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu. Zmiana planu następuje w takim samym trybie, co wynika z art. 27 u.p.z.p. Zdaniem WSA w Poznaniu powyższe uwagi uzasadniają wniosek, że referendum nie może zastąpić procedury uchwalania planu, bowiem jego wynik może doprowadzić do rozwiązań sprzecznych z przepisami (np. z uzgodnieniami). [przykład 4]
Przebieg dróg krajowych
Z art. 2 ust. 1 pkt 3 u.r.l. wynika, że w referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę w innych istotnych sprawach dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę.
Za taki został uznany przez NSA w wyroku z 24 października 2008 r. (sygn. akt II OSK 1150/08, Legalis nr 543370) przebieg dróg, w tym dróg krajowych, przez teren gminy. Ponadto NSA stwierdził, że możliwe jest poddanie pod referendum wariantów przebiegu drogi zaproponowanych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. O wyrażeniu woli co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki można mówić dopiero wtedy, gdy sprawa ta ma charakter zawisły.
Zdaniem WSA w Warszawie wyrażonym w wyroku z 23 czerwca 2009 r. (sygn. akt II SA/Wa 1591/08, Legalis nr234518) sytuacja taka będzie miała miejsce w momencie zwrócenia się przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad do organu wykonawczego gminy o zaopiniowanie projektu drogi lub ewentualnie w momencie, w którym znane byłyby warianty proponowane przez GDDKiA. W innym przypadku mogłoby dojść do wyboru rozmaitych niepowiązanych ze sobą wariantów przebiegu drogi na obszarze poszczególnych gmin, w których przeprowadzane byłyby referenda. Jak łatwo zauważyć, takie rozwiązanie uniemożliwiłoby jakiekolwiek racjonalne inwestycje drogowe o rozmiarze ponadlokalnym. [przykład 5]
!Przedmiotem referendum mogą być sprawy z zakresu zarówno zadań własnych, jak i zleconych oraz powierzonych danej JST.
WAŻNE
Referendum jest wiążące dla organów JST. Nie ma ono znaczenia opiniodawczego, jak konsultacje społeczne.
Co nie może być przedmiotem głosowania ©?
| Sytuacja | Co na to WSA |
| Budowa zakładu wytwarzającego energię oraz inne produkty z odpadów przetwarzanych plazmowo. | Wyrok WSA we Wrocławiu z 16 października 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 811/15. |
| Lokalizacja w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego kolejnych elektrowni wiatrowych. | Wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 85/15; wyrok WSA w Poznaniu z 16 września 2015 r., sygn. akt II SA/Po 731/15; wyrok NSA z 20 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 344/14. |
| Budowa zespołu elektrowni wiatrowych. | Wyrok WSA w Poznaniu z 31 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Po 87/14. |
| Określenie sposobów ochrony wód gruntowych przed zanieczyszczeniami, zasad gospodarki ściekami oraz ustalenie lokalizacji na terenie gminy dużych tuczarni świń i innych podobnych obiektów. | Wyrok WSA w Łodzi z 31 lipca 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 553/14. |
| Budowa regionalnego portu lotniczego. | Wyrok WSA w Białymstoku z 17 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 1253/14. |
PRZYKŁAD 1
Dyscyplina finansów ważniejsza
Rada miasta w uchwale postanowiła o przeprowadzeniu referendum. Przedmiotem miało być wypowiedzenie się przez członków społeczności lokalnej, czy jest za dochodzeniem przez burmistrza od Skarbu Państwa odszkodowania z tytułu strat, jakie poniosło miasto. Kwestia ta nie może być poddana pod głosowanie mieszkańców, gdyż ewentualny wynik referendum (w przypadku negatywnej odpowiedzi większości mieszkańców) prowadziłby do naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 5 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 168) naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest m.in. niedochodzenie należności JST. Dochodzenie ewentualnych roszczeń jednostki sektora finansów publicznych jest z jednej strony uprawnieniem (na gruncie prawa cywilnego), a z drugiej obowiązkiem (na gruncie prawa administracyjnego) właściwego organu danej jednostki, czyli burmistrza (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody podlaskiego z 24 lutego 2015 r., znak NK-II.4131.11.2015.JŁ, LEX nr 1645577).
PRZYKŁAD 2
Wydanie aktu po konsultacjach
Rada gminy podjęła uchwałę dotyczącą zmiany nazw ulic. Uchwała ta, będąca aktem prawa miejscowego, była konsultowana z mieszkańcami. Mogli zgłaszać propozycje oznaczeń ulic. Następnie przyjęcie danego oznaczenia było poddane pod dyskusję z udziałem lokalnej społeczności. Grupa mieszkańców złożyła do rady gminy wniosek o przeprowadzenie referendum. Pytanie skierowane do członków wspólnoty zmierzało do uchylenia obowiązującej uchwały dotyczącej zmiany nazw ulic. Rada gminy powinna podjąć uchwałę o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego. Nie jest bowiem dopuszczalne przeprowadzenie referendum w sprawie uregulowanej aktem prawa miejscowego, którego podjęcie poprzedzały konsultacje społeczne.
PRZYKŁAD 3
Sprawa spoza kompetencji organów gminy
Rada gminy podjęła uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego dotyczącego budowy na terenie miejscowości X zakładu wytwarzającego energię oraz inne produkty z odpadów przetwarzanych plazmowo. Sprawa ta nie może być rozstrzygana w drodze głosowania mieszkańców, gdyż materia ta nie mieści się w zakresie ustawowych kompetencji organów samorządu gminnego. Zgodnie z art. 82 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 290; dalej: u.p.b.) w pierwszej instancji właściwym organem w zakresie administracji architektoniczno-budowlanej jest zasadniczo starosta. Z tego tytułu jest on uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach określonych w u.p.b., m.in. pozwoleń na budowę. Przy czym starosta nie może powierzyć gminom w drodze porozumienia spraw z zakresu swojej właściwości jako organu administracji architektoniczno-budowlanej. ©?
PRZYKŁAD 4
Ustalenie przeznaczenia terenu
Mieszkańcy gminy złożyli wniosek o przeprowadzenie referendum w sprawie wprowadzenia zakazu przeznaczania terenów, lokalizacji, a w konsekwencji budowy elektrowni wiatrowych z zastrzeżeniem dopuszczenia obszaru, o którym mowa w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Rada gminy odrzuciła ten wniosek. Jej zdaniem nie jest dopuszczalne rozstrzyganie w drodze referendum odnośnie do danego przeznaczenia terenu/lokalizacji określonych obiektów, gdyż kwestia ta pozostaje do uregulowania w planie zagospodarowania przestrzennego, którego uchwalenie regulują odrębne przepisy. Inicjatorzy wnieśli skargę do sądu. Ten ją oddalił. W uzasadnieniu wskazał, że pozytywna odpowiedź na pytanie prowadziłaby w istocie nie do rozstrzygnięcia sprawy, lecz stanowiłaby element programu polityki rozwoju gminy, która prowadziłaby do narzucenia organowi stanowiącemu na nieokreślony czas ograniczenia w zakresie planów rozwoju gminy (wyrok WSA we Wrocławiu z 24 października 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 668/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
PRZYKŁAD 5
Skutki budowy dróg dla społeczności lokalnej
Inicjatorzy referendum przedstawili burmistrzowi wniosek o przeprowadzenie referendum, w którym wskazano cztery pytania dotyczące ustalenia przebiegu nowych dróg, jak również przebudowy dróg już istniejących na terenie gminy. Do wniosku dołączono podpisy 2583 mieszkańców gminy popierających inicjatywę przeprowadzeniu referendum. Rada miejska uchwałą powołała komisję w celu sprawdzenia, czy powyższy wniosek odpowiada przepisom u.r.l. Ta zarekomendowała radzie jego odrzucenie, gdyż jej zdaniem sprawy objęte tym wnioskiem nie mieszczą się w zakresie zadań i kompetencji gminy. Ponadto komisja zauważyła, że sprawy przebiegu dróg niemających charakteru dróg gminnych nie należą do kompetencji organów gminy, a zatem nie mogą być przedmiotem referendum lokalnego. Wobec tego rada uchwałą odrzuciła wniosek mieszkańców gminy o przeprowadzenie referendum lokalnego w sprawie ustalenia przebiegu nowych dróg, jak również przebudowy już istniejących. Wojewoda uchylił ten akt. Uznał, że sprawa może być przedmiotem referendum. Gmina wniosła skargę do sądu. Ten ją oddalił. Zdaniem sądu przebieg dróg, w tym dróg krajowych przez teren gminy, należy do kategorii spraw istotnych dla społeczności lokalnej. Dotyczy bowiem nie tylko możliwości przemieszczania się przez teren gminy, ale także przez obowiązujące w zakresie budowy tych dróg ograniczenia co do zjazdów, skrzyżowań i innych elementów, może wywierać wpływ na więzi gospodarcze i kulturowe mieszkańców gminy. Ważną kwestią jest też sprawa związana z wykupem gruntów, koniecznością rozbiórek budynków mieszkalnych i gospodarczych, a w przypadku braku zgody z koniecznością wywłaszczenia. ©?
TRZY PYTANIA DO...
Referendum nie może być sprzeczne z prawem
Co może być przedmiotem referendum lokalnego?
Artykuł 170 konstytucji stwierdza, że wszyscy członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu organu samorządu terytorialnego pochodzącego z wyborów bezpośrednich. Przepis ten konkretyzuje u.r.l. Zgodnie z jej art. 2 przedmiotem referendum lokalnego (odpowiednio referendum gminnego, powiatowego i wojewódzkiego) mogą być sprawy odwołania organu stanowiącego (odpowiednio: rady gminy, rady powiatu i sejmiku województwa) oraz sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej danej wspólnoty samorządowej, a mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów odpowiedniej jednostki samorządu, jak i inne istotne sprawy dotyczące społecznych, gospodarczych lub kulturalnych więzi łączących tę wspólnotę. Referendum gminne może być ponadto przeprowadzone w sprawie odwołania organu wykonawczego gminy oraz w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców gminy. Zagadnienia te mogą być rozstrzygnięte wyłącznie w drodze referendum. Odrębnie trzeba wskazać referendum w sprawie istnienia i granic gminy, przewidziane przez ustawę o samorządzie gminnym.
O ile przedmiot referendów odwoławczych (w praktyce najczęstszych – z reguły dotyczą one odwołania organów wykonawczych gmin) i mających za przedmiot samoopodatkowanie (z kolei bardzo rzadkich) nie może budzić wątpliwości, o tyle z innymi, które można określić jako merytoryczne, wiążą się różne wątpliwości.
Jakie sprawy nie mogą być rozstrzygane w drodze referendum?
Wyłączone są sprawy należące do zakresu zadań i kompetencji innych władz publicznych, np. władz ogólnokrajowych (przykładem było swego czasu „prereferendum” w sprawie akcesji do UE) czy władz innych szczebli samorządu. Oczywiste jest też wyłączenie spraw o charakterze indywidualnym rozstrzyganych w trybie kodeksu postępowania administracyjnego czy ordynacji podatkowej.
Zgodnie z art. 2 pkt 2 u.r.l. w referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki. Na tle tego przepisu problemem jest brak konsensu co do praktycznych skutków konstytucyjnego i ustawowego domniemania zadań i kompetencji gminy. Wciąż bowiem silnie ogranicza je orzecznictwo nadzorcze i sądowoadministracyjne. Z jednej strony mamy już zapewne za sobą kwestionowanie możliwości przeprowadzenia referendum w sprawach, w których organom danego szczebla przysługiwały jedynie zadania opiniodawcze, jak również doprowadzenia w tym trybie do uchylenia aktu prawa miejscowego. Z drugiej strony NSA uznał w wyroku z 14 stycznia 2014 r. (sygn. akt II OSK 2988/13), że nie może być przedmiotem referendum uchylenie uchwały, która została podjęta po przeprowadzeniu konsultacji społecznych. Te zostały zatem potraktowane jako namiastka referendum.
Ustawa mówi, że przedmiotem referendum mogą być też inne istotne sprawy dotyczące społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę. O jakie sprawy chodzi?
Chodzi o sprawy niezastrzeżone do wyłącznej kompetencji innych organów władz publicznych, lecz wykazujące jednocześnie dwie cechy: istotności oraz odnoszenia się do więzi społecznych, gospodarczych lub kulturowych łączących, co należy podkreślić, daną wspólnotę lokalną albo regionalną. Kategorię takich spraw dodano (zresztą nie od razu, bo dopiero w 2012 r.) do ustawy w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 lutego 2003 r. (sygn. akt K 30/02). Trybunał wprost dopuścił możliwość przeprowadzania referendów zarówno rozstrzygających, jak i konsultacyjnych. Zarazem konkretny zakres spraw może podlegać dyskusji – z tym jednak, że akurat tu może mieć szczególne znaczenie ogólna zasada wyrażana w orzecznictwie NSA (znajdująca zresztą podstawę w brzmieniu art. 17 ust. 1 u.r.l).: referendum na zgodny z prawem wniosek mieszkańców należy przeprowadzać, jeżeli tylko nie doprowadzi ono do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Z tego powodu, przykładowo, w 2012 r. mogło się odbyć w gminie Mielno referendum w sprawie potencjalnej budowy na jej terenie elektrowni atomowej. Istotne – i moim zdaniem korzystne – zmiany w instytucji referendum lokalnego w kierunku utrudnienia wykorzystania referendów odwoławczych, a ułatwienia stosowania referendów merytorycznych, zostały zaproponowane we wniesionym do Sejmu w sierpniu 2013 r. przez prezydenta projekcie ustawy o współdziałaniu w samorządzie na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego. Ponieważ Sejm nie podjął intensywniejszych prac nad projektem, stracił on znaczenie wraz z końcem poprzedniej kadencji. ©?
OPINIA EKSPERTA
Rola organów gminy w sytuacji wystąpienia przez mieszkańców z inicjatywą referendalną sprowadza się w zasadzie do podejmowania czynności natury kontrolnej i zarządczej. To na inicjatorze referendum spoczywa ciężar wdrożenia inicjatywy przeprowadzenia referendum w życie, w tym jej popularyzacji wśród społeczności lokalnej. Inicjator powiadamia wójta o zamiarze przeprowadzenia referendum, zwraca się do niego o podanie liczby mieszkańców uprawnionych do głosowania, następnie podaje do wiadomości mieszkańców przedmiot zamierzonego referendum, zbiera podpisy tych, którzy chcą poprzeć inicjatywę, by finalnie przekazać organom gminy gotowy wniosek.
W gestii organów gminy leży zaś weryfikacja dochowania przez inicjatora wymogów ustawowych obowiązujących przy dokonywaniu ww. czynności oraz ustalenie, czy zamierzone referendum nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Zwieńczeniem tych działań jest podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców albo uchwały w sprawie jego odrzucenia. Organy gminy nie są natomiast ani ustawowo zobligowane, ani nawet umocowane do wsparcia organizacyjnego inicjatora w dokonywaniu przez niego czynności przed i po zarządzeniu referendum. Wyraża się to najdobitniej w przyjętej na gruncie obecnie obowiązującej ustawy zasadzie samofinansowania wszystkich działań inicjatora referendum w jego przeprowadzeniu. Musi on w szczególności ponieść koszty podania do wiadomości mieszkańców gminy przedmiotu zamierzonego referendum przed złożeniem formalnego wniosku o jego przeprowadzenie oraz koszty sfinansowania kampanii referendalnej ze źródeł własnych. Z jednej strony taka konstrukcja ma hamować przeprowadzanie inicjatyw nieprzemyślanych, z drugiej zaś powoduje istotne ograniczenie popularności przeprowadzania tego typu inicjatyw oddolnych.
