Subskrybuj nas na Youtube
Za nami rozstrzygnięcie w sprawie nowelizacji ustawy o Trybunale Konstytucyjnym – „ustawy blokującej” działalność orzeczniczą TK (K 47/15). Wiemy, że jest ona niezgodna z konstytucją z przyczyn, które trudno zliczyć. W sposób wiążący dla każdego i powszechnie obowiązujący przesądzone zostało, że nie można zwykłą ustawą wyłączyć działalności orzeczniczej organu konstytucyjnego RP, że przepisy konstytucji stosuje się bezpośrednio i że są one hierarchicznie wyższe niż przepisy zwykłej ustawy. Do tej pory niektórzy mogli udawać, że o tym nie wiedzieli.
/>
/>
Przed nami test szacunku dla prawa po stronie rządzących. Stosunek do tego orzeczenia to przejaw aprobaty lub negacji zasady demokratycznego państwa prawnego. Respektowanie tej podstawowej zasady ustrojowej skutkować będzie korektą dotychczasowego postępowania, wadliwie rozpoczętego niefortunnymi grudniowymi uchwałami Sejmu, kontynuowanego pospiesznym odebraniem przyrzeczenia od nowo wybranych sędziów TK, wreszcie zwieńczonego niekonstytucyjną nowelizacją ustawy o TK (Dz.U. z 2015 r. poz. 2217).
Jej negacja i przyjęcie zasady prymatu woli większości parlamentarnej nad orzeczeniami władzy sądowniczej prowadzić będzie do demagogicznych argumentów o naruszeniu przez TK procedury, której konstytucyjność badał, oraz do zanegowania możliwości orzekania bezpośrednio na podstawie konstytucji. Ostatecznie zaś do twierdzenia, że wyrok przesądzający niezgodność z konstytucją „ustawy blokującej” to wyraz prywatnych opinii sędziów konstytucyjnych. Oznacza to postępowanie narażające Polskę na wizerunek państwa o autorytarnych zakusach, w którym większość parlamentarna ignoruje fundamenty demokracji konstytucyjnej.
Reakcja na orzeczenie TK pokaże więc, na co może liczyć każdy obywatel w zderzeniu z polityką większości parlamentarnej. W pierwszym scenariuszu konstytucja, prawa obywatelskie, przepisy prawne są tamą dla woli większości parlamentarnej. Ograniczeniem władzy publicznej, zapobiegającym jej samowoli. W drugim mamy do czynienia z omnipotencją władzy, realizującej bez ograniczeń określone cele polityczne.
Pierwszy scenariusz jest dla władzy trudniejszy, a dla nas – obywateli – łatwiejszy. Potwierdza, że żyjemy w państwie prawa, w którym rządzący mogą popełnić błędy; że istnieją mechanizmy służące do ich korygowania przez właściwe organy konstytucyjne; że trójpodział władzy gwarantuje prawidłowe działanie zaworów bezpieczeństwa. Wskazuje, że konstytucja wyznacza granice działania władzy publicznej, że reformy funkcjonowania państwa kształtować należy z poszanowaniem wyrażonych w niej zasad i reguł. Pozwala bez lęku myśleć o naturalnych przecież, zwłaszcza w początkowej fazie rządzenia, błędach, pozwala je usunąć we właściwych procedurach. Wymusza też realizację założonych przez rządzących celów za pomocą prawnie dopuszczalnych środków. Tym, którzy potrafią wyciągać wnioski, umożliwia przekucie porażki w sukces. Na płaszczyźnie ustrojowej jest potwierdzeniem zasady, że cofnięcie się o krok, by zachować konstytucyjne zasady, nie oznacza zejścia z wytyczonej ścieżki. Gwarantuje, że sensowny i zgodny z prawem pomysł na naprawę sądownictwa powszechnego i konstytucyjnego będzie mógł liczyć na poparcie środowisk prawniczych i na znalezienie ponadpartyjnej akceptacji.
Drugi scenariusz, dla władzy pozornie łatwiejszy, oznacza prymat większości i bezwzględną realizację wytyczonych celów politycznych, bez oglądania się na konstytucyjne ograniczenia. Zarazem opiera się na zanegowaniu fundamentalnych reguł demokratycznego państwa prawa. Oznacza ignorowanie konstytucji przejawiające się twierdzeniem, że ważniejsza od niej jest naruszająca podstawowe zasady ustrojowe RP ustawa instrumentalnie blokująca działanie TK. Wymaga określonej retoryki – niebezpiecznej z punktu widzenia państwa, deprecjonującej jego konstytucyjne organy – wedle której większość może samodzielnie decydować o wynikających z konstytucji granicach. W istocie opiera się na negacji zasady podziału władzy, nakazującej wyznaczać granice działania państwa w ramach wzajemnie kontrolujących się władz. W tym przypadku silniejszy będzie tylko pozornym zwycięzcą.
Co z tego będzie wynikało dla zwykłych obywateli? To, że w ewentualnej konfrontacji obywatel – państwo też zawsze wygra silniejszy, a nie ten, po czyjej stronie jest prawo. Że o tym, kto ma rację, decyduje partia, która ma większość w parlamencie; że prawo jest tylko instrumentem, przydatnym tak długo, jak długo nie stoi w opozycji do celów politycznych. Co będzie, jeśli obywatel nieprawnie będzie miał zapłacić podatek, ale w „słusznej sprawie”, bo pieniądze są potrzebne na ważne wydatki? Co jeśli na sklepikarzy zrzeszonych w sieciach handlowych, czyli w podmiotach nieznanych polskiemu systemowi prawnemu, nałożony zostanie taki podatek? Co jeśli wartość gruntu rolnego spadnie po wejściu w życie ustawy zamrażającej obrót tymi nieruchomościami? Co wreszcie jeśli polityczną decyzją prokuratury ktoś zostanie bezprawnie oskarżony? Jeśli TK zostanie zdeptany, pozornie nikt nie będzie mógł ocenić zgodności z konstytucją ustaw, które wprawdzie zgodne są z wolą parlamentarnej większości, ale niezgodne z ustawą zasadniczą. Czy zatem prawa obywateli zostaną odebrane? Nie, bo TK nie da się wyłączyć: jego orzeczenia wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, więc są skuteczne nawet bez publikacji, a kontroli konstytucyjnej nie da się wyeliminować.
W USA doniosłość wydanego w kryzysie konstytucyjnym orzeczenia Marbury v. Madison (1803 r.) dostrzeżono po 50 latach. Wówczas z konstytucji USA wywiedziono uprawnienie sądu do orzekania o niezgodności aktów prawnych Kongresu (a niekiedy i aktów prezydenta) z konstytucją i w konsekwencji do odmowy ich zastosowania. Amerykański Sąd Najwyższy uznał, że jest naczelnym podmiotem badającym konstytucyjność prawa, ale każdy sąd w USA ma obowiązek odmowy zastosowania ustawy, gdy stwierdzi jej sprzeczność z konstytucją. W USA kontrolą konstytucyjną rządzą zasady: uniwersalnego charakteru badania przedmiotowego (każde działanie władzy podlega kontroli konstytucyjnej), dekoncentracji (każdy sąd dokonuje kontroli konstytucyjnej), niesamoistności (brak abstrakcyjnej kontroli; jest ona dokonywana w konkretnych sprawach), względności (norma niezgodna z konstytucją jako nieważna nie obowiązuje – null and void). Funkcjonujący w USA model bezpośredniego stosowania konstytucji przez sądy w Europie ma swój odpowiednik w koncepcji orzekania o zgodności ustaw z konstytucją przez specjalny organ. Dlatego Trybunał Konstytucyjny to jedyny podmiot posiadający kompetencję do eliminowania z systemu prawa aktów niezgodnych z konstytucją. Choć model obowiązujący w USA wydaje się odmienny od naszego, pewne jego elementy widoczne są w zadawnionym sporze pomiędzy TK a Sądem Najwyższym i Naczelnym Sądem Administracyjnym, dotyczącym kompetencji dokonywania kontroli konstytucyjnej. Być może czas dziś na powrót do dawnej wykładni kompetencji sądów do dokonywania kontroli konstytucyjności.
W uzasadnieniu wyroku SN z 7 kwietnia 1998 r. (I PKN 90/98) stwierdzono, że sąd powszechny może dokonywać oceny konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w sprawie i nie prowadzi to do naruszenia konstytucyjnego podziału kompetencji między sądami a TK. O zgodności przepisu aktu normatywnego z konstytucją trybunał rozstrzyga w formie orzeczenia ze skutkami przewidzianymi w ustawie. Sąd powszechny nie orzeka zaś o zgodności regulacji z konstytucją, lecz jedynie odmawia zastosowania przepisu niezgodnego z konstytucją. Analogiczny pogląd wyraził NSA w uchwale składu siedmiu sędziów z 12 października 1998 r. (OPS 5/98) oraz w wyroku z 9 października 1998 r. (SA 1246/98). NSA odmówił wówczas zastosowania przepisów ustawy na podstawie zasady bezpośredniego stosowania norm konstytucji, akcentując myśl, że „sądy są uprawnione do niestosowania ustaw z nią sprzecznych”.
Pogląd ten zakwestionowany został przez TK. W wyroku z 10 grudnia 2002 r. (P 6/02) trybunał wskazał, że zarówno NSA, jak i SN, mając wątpliwości co do konstytucyjności badanych przepisów, zamiast odmawiać ich zastosowania jako niekonstytucyjnych powinny zwrócić się z pytaniem prawnym do TK (tak też: wyroki TK z 31 stycznia 2001 r., P 4/99, i z 4 grudnia 2001 r., SK 18/00) Ta interpretacja od lat jest akceptowana w orzecznictwie SN, co potwierdza m.in. niedawny wyrok SN z 24 listopada 2015 r. (II CSK 517/14), w myśl którego sądy i inne organy stosowania prawa nie mają kompetencji do orzekania o niekonstytucyjności przepisu ustawy i odmowy jego stosowania (podobnie: wyroki SN z 30 października 2002 r., V CKN 1456/00; z 27 marca 2003 r., V CKN 1811/00; z 6 listopada 2003 r., II CK 184/02; z 16 kwietnia 2004 r., I CK 291/03; z 24 czerwca 2004 r., III CK 536/02; i z 3 grudnia 2008 r., V CSK 310/08).
Stanowisko to miało jednak uzasadnienie i ustrojowy sens, pod warunkiem że istniała droga do skutecznego przeprowadzenia testu konstytucyjności w każdym przypadku przez TK. Konsekwentne zaniechania publikacji orzeczeń trybunału sprawią, że pojawi się pytanie o efektywny sposób pełnienia przez sądy ich konstytucyjnej funkcji. Wszak sądy w państwie prawa to ostateczny arbiter rozstrzygający spory między obywatelem a państwem.
Sądy działają na podstawie konstytucji i ustaw. Wskazanie, że sędziowie są niezawiśli w sprawowaniu swojego urzędu i podlegają tylko konstytucji oraz ustawom, przesądza, iż ustawy stosować mogą jedynie, gdy nie ma wątpliwości co do ich zgodności z konstytucją. Gdy sąd poweźmie takie wątpliwości, zobowiązany jest do wszczęcia procedury kontroli przed TK. W braku możliwości jej przeprowadzenia będzie jednak musiał sam rozstrzygnąć, czy wywołująca wątpliwości ustawa nie narusza konstytucji. W sytuacji zaś, gdy ustawy w sposób zgodny z konstytucją zinterpretować się nie da, sąd zobowiązany będzie do bezpośredniego zastosowania konstytucji i pominięcia sprzecznej z nią ustawy przy rozstrzyganiu konkretnej sprawy. Pominięcie tego etapu, przy braku możliwości wyjaśnienia konstytucyjności przez TK, stwarzałoby ryzyko orzekania przez sądy na podstawie ustaw z konstytucją sprzecznych. To zaś oznaczałoby naruszanie konstytucji przez sądy.
W tych wypadkach sądy nie tylko więc mogą, ale wręcz muszą odmówić stosowania przepisów z konstytucją sprzecznych, a korekta funkcjonującego do tej pory w Polsce modelu badania konstytucyjności ustaw staje się konieczna. Przyjęcie takiej perspektywy wymaga wypracowania mechanizmu zapewniającego jednolitość stosowania prawa przez sądy i gwarantującego ostateczne rozstrzyganie o odmowie stosowania ustaw sprzecznych z konstytucją przez Sąd Najwyższy, z uwzględnieniem niepublikowanych orzeczeń TK. Istniejące regulacje proceduralne w sferze prawa karnego, cywilnego i administracyjnego stwarzają możliwość wypracowania takiego modelu. Zarazem jego ewentualne uruchomienie w praktyce stanowić będzie realizację sygnalizowanej już wcześniej zasady, że o zgodności przepisu aktu normatywnego z konstytucją Trybunał Konstytucyjny rozstrzyga w formie orzeczenia ze skutkami przewidzianymi w ustawie; sąd powszechny nie orzeka zaś o zgodności przepisu z konstytucją, lecz jedynie odmawia zastosowania regulacji niezgodnej z konstytucją. Ten model eliminuje ryzyko wydawania przez sądy orzeczeń na podstawie przepisów sprzecznych z konstytucją, jednocześnie nie stanowi jednak zagrożenia dla funkcjonowania TK nawet w razie konsekwentnej odmowy promulgacji jego orzeczeń.
Nie ulega wątpliwości, że skutki zdeptania TK będą dla Polski niezwykle dotkliwe. Ale nawet za cenę przypięcia Polsce łatki pariasa Europy i wyeliminowania z kręgu państw cywilizowanych i tak nie uda się wyłączyć kontroli konstytucyjnej.