Subskrybuj nas na Youtube
Może sprawność procesu legislacyjnego jest dla polskiego ustawodawcy ważniejsza niż opinie ekspertów, ale przynajmniej w końcu stoi za tym konkretna wizja polityki tworzenia prawa.
Problem jakości polskiej praktyki legislacyjnej był ostatnio często dyskutowany na łamach Dziennika Gazety Prawnej i Prawnika.pl (Michał Wieczorek, „O stanie polskiej legislacji”, Prawnik.pl z 11 stycznia 2016 r. i Cezary Kosikowski, „Legislacyjne pendolino”, Prawnik z 2 lutego 2016 r. ). Choć trzeba przyznać, że stan rodzimej legislacji od dawna jest negatywnie oceniany przez teoretyków prawa, to kwestia ta zyskała na aktualności w związku z działaniami podejmowanymi przez nowy obóz polityczny. Ponieważ media szeroko relacjonowały nocne prace nad projektami ustaw, pospieszny tryb ich procedowania oraz lekceważenie opinii eksperckich (zarówno dotyczących oceny skutków regulacji, jak i uwag redakcyjnych), słabości polskiej praktyki legislacyjnej stały się bardzo łatwe do uchwycenia.
Celem tego felietonu jest próba określenia przyczyn obserwowanego stanu rzeczy. Chciałbym spojrzeć na tę sytuację jako na skutek długofalowego procesu, dobrze znanego fachowej literaturze teoretyczno-prawnej, polegającego na oderwaniu polskiej praktyki prawniczej od szerszej refleksji filozoficzno-teoretycznej. Dobitnie określa się to mianem nihilizmu aksjologicznego, instrumentalnego użycia prawa (lub instrumentalizacją prawa – specjalnie użyto spójnika „lub”, gdyż jest tu mowa o odmiennych zjawiskach, które mogą wszakże występować jednocześnie) albo afilozoficznej praktyki prawniczej. Chodzi więc o sytuację, w której koncepcje wypracowane w naukach ogólnych prawoznawstwa są uznawane za teoretyczne konstrukcje całkowicie oderwane od codziennego życia i problemów społecznych. Tego rodzaju przekonania muszą jednak budzić zdecydowany sprzeciw i zdumienie, gdyż to właśnie kontynentalna kultura prawna, wskutek swojej wielowiekowej tradycji, odznacza się bardzo silnym przywiązaniem do modeli i koncepcji mocno zakorzenionych aksjologicznie.
Argument, że praktyka prawodawcza jest odizolowana od rozważań o charakterze filozoficzno-teoretycznym, szczególnie chętnie wykorzystują politycy ulokowani po konserwatywnej stronie sceny politycznej. Całkiem słusznie przypominają oni o trzech filarach kontynentalnej (a zatem również polskiej) kultury prawnej: historycznym odwołaniu do uniwersalnych wartości wyrosłych z chrześcijaństwa, teorii prawdy opartej na greckiej logice oraz rzymskich instytucjach prawa cywilnego wraz z całą koncepcją tego prawa, wyrażoną w krótkiej i doskonale znanej każdemu prawnikowi paremii „prawo jest sztuką czynienia tego, co dobre i słuszne” (Ius est ars boni et aequi).
Dobrze wiadomo, że jakość procesu legislacyjnego determinuje wszystkie pozostałe etapy empirycznego bytu zjawiska prawa, a zatem jego przestrzeganie, realizowanie (wykonywanie) oraz stosowanie przez kompetentne organy. Ma to szczególne znaczenie, jeśli weźmiemy pod uwagę specyfikę naszej kultury prawnej, opartej na homogenicznej strukturze źródeł prawa w formie tekstów prawnych – aktów decyzyjnych upoważnionych podmiotów prawotwórczych.
Popularne określenie „tekstowej” koncepcji prawa wzięło się m.in. z tego, że inne podmioty decyzyjne odpowiedzialne za podejmowanie działań w systemie prawa posiadają bardzo ograniczone możliwości korygowania aspektów norm prawnych, które odnoszą się do wartości takich jak dobro i słuszność. W przeciwieństwie chociażby do kultury prawa powszechnego (common law) normy w systemie prawa kontynentalnego są związane z semantycznymi i syntaktycznymi właściwościami tekstu prawnego, a rewizja ich treści (abstrahując od problemów wykładni prawotwórczej albo wręcz contra legem) może nastąpić tylko przy wykorzystaniu koncepcji z zakresu pragmatyki językowej. To zaś z kolei wymaga potężnego przygotowania teoretycznego, zwłaszcza w zakresie wiedzy o wykładni prawa.
Jak już wcześniej zauważyłem, dotychczasowe oceny prezentowane w literaturze z zakresu legisprudencji na temat stanu rodzimej praktyki legislacyjnej były zdecydowanie negatywne. W ich uzasadnieniu podkreśla się przede wszystkim, że nie stawia się u nas długofalowych celów legislacyjnych. Zwraca się również uwagę na dyskontynuację prawa teoretycznie wolnego od kwestii światopoglądowych i bieżących sporów politycznych (co doskonale obrazuje m.in. problem ostatniej nowelizacji kodeksu postępowania karnego), entropię regulacji (liczby norm i szybkości ich stanowienia, co prof. Kosikowski określił mianem „legislacyjnego pendolino”), mały udział podmiotów fachowych (ignorowanie analiz ekspertów oraz niewykorzystywanie merytorycznego zaplecza Rządowego Centrum Legislacji i ciał opiniodawczych) oraz słabą jakość redakcji aktów normatywnych, rodzącą w konsekwencji poważne problemy w zakresie stosowania prawa (przede wszystkim dotyczy to prawa administracyjnego).
W literaturze naukowej (mam tu na myśli m.in. prace Sławomiry WronkowskiejJaśkiewicz) wyszczególniono na płaszczyźnie bardzo ogólnej (a więc niekoniecznie sztywno metodologicznej) dwa modele legislacji. Kryterium tego rozróżnienia posiada jednak charakter bardziej poznawczy niż logiczny. Chodzi tu o matriarchalny i patriarchalny model legislacji. Ten pierwszy co do zasady odwołuje się do aksjologii dyskursu jako sposobu uzyskania trafnego rozstrzygnięcia w zakresie decyzji prawotwórczej, w sytuacji gdzie organ tworzący prawo jest raczej jedynie moderatorem. Rzecz jasna nie zmienia to faktu, że ma on jednocześnie decydujący (legalny) atrybut władczy w kwestii wyboru finalnej treści prawa uchwalanego. W tym modelu istotną rolę odgrywa więc czynnik konsultacyjny, a stanowienie prawa odbywa się z perspektywy siły argumentów, a nie argumentu siły.
Z kolei model patriarchalnego tworzenia prawa odwołuje się w pierwszej kolejności do woli suwerena politycznego i prakseologii stanowienia prawa. Przekazanie woli (ubranej w szatę semantyki normatywnej) ma być przede wszystkim jak najbardziej efektywne. Jedynym kryterium oceny jest zatem sprawność przeprowadzenia procesu prawodawczego od strony formalnej, zaś legitymizacja rozumiana jest jedynie w kategorii pozytywistycznego aktu stanowienia prawa. Dlatego też głosy krytyki (np. prof. Kosikowskiego) o braku dostatecznej legitymacji demokratycznej np. z powodu zgłoszenia projektu ustawy przez grupę 15 posłów są według założeń tego modelu kompletnie bez znaczenia. Warto też zwrócić uwagę, że taka wizja procesu legislacyjnego odwołuje się do postrzegania prawa w kategoriach relacji społecznej i stanowi interesujące połączenie filozoficznego realizmu prawniczego z czymś na kształt neopozytywizmu.
Nie dość, że model matriarchalny jest nowocześniejszy, to, co jeszcze ważniejsze, jest także zwyczajnie lepszy dla samego prawodawcy. Nawet jeśli uwzględnimy racje czysto instrumentalnie rozumianej polityki (lepiej legitymizuje ona decyzję prawotwórczą). W rzeczywistości państwa demokratycznego po prostu nie da się długotrwale stanowić prawa z perspektywy siły. Taka praktyka może ostatecznie obrócić się przeciwko władzy politycznej.
Wszystkie te uwagi mogłyby być uznane za bezprzedmiotowe, gdyby przyjąć, że obecnie realizowana przyspieszona ścieżka legislacyjna odnosi się jedynie do części kluczowych projektów, podczas gdy co do zasady większość projektów, nieuwikłanych w bieżące spory polityczne, jest procedowana w normalnym tempie i z uwzględnieniem opinii ekspertów (nawet jeśli ich jakość legislacyjna jest nikła, a do procesu tworzenia prawa można mieć wiele zastrzeżeń). Tak jednak nie jest. To zresztą wydaje mi się dużym przełomem w rodzimej praktyce legislacyjnej. Prawodawca przynajmniej zdecydował się na jakiś konkretny model. Mamy więc do czynienia z lepszym albo gorszym realizowaniem wizji wynikającej z określonej koncepcji teoretycznej dotyczącej polityki stanowienia prawa. Najgorzej jest natomiast, gdy takiej wizji w ogóle nie ma, a osiągnięty efekt jest jedynie dziełem przypadku.
