W czasie kampanii wyborczej Beata Szydło potrząsała niebieską teczką z rzekomo gotowymi projektami ustaw. Jednak do połowy stycznia Rada Ministrów złożyła ich w Sejmie tylko 12. Co się stało, że rząd zaniemógł?
Reklama
Dziennik Gazeta Prawna
Zmiana władzy, do jakiej dochodzi w wyniku wyborów parlamentarnych i prezydenckich, niemal zawsze odciska piętno na działalności prawodawczej organów państwa w kolejnej kadencji. Ma to miejsce nawet wtedy, gdy w wyniku wyborów przy władzy pozostaje ta sama opcja polityczna. Zgodnie z zasadą dyskontynuacji nowy parlament zaczyna prace tylko nad nowymi projektami ustaw (z wyjątkiem ustawy budżetowej). Odchodzący rząd może co prawda rekomendować prowadzenie dalszych prac nad projektami zgłoszonymi w poprzedniej kadencji, ale Sejm nie musi przyjmować tej sugestii. Chyba że chodzi o unormowanie ważnych kwestii społecznych (np. reformy ubezpieczeń społecznych, jak to miało miejsce w 1998 r.). Procedowanie gotowych już projektów ustaw może być natomiast kontynuowane, gdy wybory wygrywa rządząca dotąd większość parlamentarna. Wtedy najczęściej powraca się do projektów nieuchwalonych na skutek upływu kadencji.
Działalność ustawodawcza nowej władzy może mieć dwa cele: wykonywanie zadań państwa lub realizowanie reform zapowiadanych w kampanii wyborczej. W tym pierwszym przypadku wystarczy podjąć zwykłe działania prawodawcze. Natomiast w tym drugim, zwłaszcza gdy chodzi o gruntowną przebudowę ustroju państwa zgodnie z koncepcją zwycięskiej partii, trzeba wprost lub drogą faktów dokonanych zmierzać do zmiany obowiązującej konstytucji. Jeśli nie ma na to szansy (nie ma większości 2/3 w Sejmie), to pozostaje spacyfikować Trybunał Konstytucyjny, aby nie mógł on orzekać o niezgodności nowych lub zmienionych przepisów z ustawą zasadniczą. Tworzy się wówczas nowa rzeczywistość prawna.
Która z wymienionych wyżej sytuacji ma dziś miejsce w Polsce? Nie zmieniły się konstytucyjne podstawy tworzenia prawa ani ich ustawowe i regulaminowe uregulowania. Czy zmieniła się praktyka legislacyjna? Czy nowe ustawy zmierzają do stworzenia innej rzeczywistości ustrojowej? Są dwie możliwe odpowiedzi na te pytania. Wedle pierwszej nowe lub zmienione regulacje prawne nie prowadzą do radykalnej zmiany dotychczasowego porządku prawnego, a stosowane praktyki legislacyjne mają jedynie charakter doraźny i przejściowy. Natomiast według drugiej mamy do czynienia z zapoczątkowaniem poważnych reform ustrojowych, w wyniku których ma dojść do zmiany koncepcji rządów i zastąpienia obowiązującego prawa i zasad jego tworzenia nowymi ustawami i procedurami. Dla oceny sytuacji w Polsce przedstawiam poniżej wyniki analizy zachowań uczestników procesu legislacyjnego w ciągu dwóch miesięcy od objęcia władzy (dane liczbowe obejmują stan na dzień 18 stycznia br.).
Okazuje się, że w działaniach prawodawczych rządu nastąpiły ogromne zmiany. Szokuje zwłaszcza to, że do połowy stycznia 2016 r. Rada Ministrów złożyła w Sejmie tylko 12 projektów ustaw, co stanowi zaledwie 20 proc. projektów, którym nadano bieg (było ich 60) Budzi to zdziwienie o tyle, że w czasie kampanii wyborczej premier Beata Szydło potrząsała niebieską teczką z rzekomo gotowymi projektami ustaw. Teraz okazuje się, że żaden z tych najbardziej obiecywanych (np. program 500+, kwota wolna od podatku, darmowe leki dla seniorów) nie został jeszcze zgłoszony Sejmowi. Rząd złożył przede wszystkim projekty ustawy budżetowej i okołobudżetowej, bo nikt inny nie jest do tego uprawniony. Do tego dochodzi kilka projektów ustaw wymagających implementacji prawa unijnego. Natomiast w wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów znalazły się zarówno projekty ustaw (58), jak i rozporządzeń (57), a także projekty założeń do ustaw (9) oraz uchwał programowych (13). Wyznaczono podmioty odpowiedzialne za przygotowanie projektów, lecz tylko w części przypadków wyznaczono termin realizacji na 2015 r. (18 projektów) i 2016 r. (43 projekty). W pozostałym zakresie (62 projekty) nie podano żadnych terminów, co można czytać jako odłożenie ich na święte nigdy.
Z merytorycznego punktu widzenia oznacza to, że rząd oddał władztwo legislacyjne w gestię innych podmiotów, zwłaszcza posłom PiS. Uczynił to lekką ręką, zgłaszając swoje stanowisko tylko do poselskich projektów ustaw dotyczących ustroju rolnego i służby cywilnej. Mam zasadnicze wątpliwości, czy to posłowie powinni projektować prawo obowiązujące w najważniejszych sprawach ustrojowych (TK, RPO, działy administracji rządowej, policja i służby specjalne, radiofonia i telewizja, służba cywilna, służba wojskowa żołnierzy zawodowych) oraz społecznych (ustrój rolny, kodeksy, finanse publiczne, podatki, renty i emerytury, system oświaty, górnictwo węgla kamiennego, ochrona środowiska). Chyba żaden inny rząd na świecie nie pozwoliłby sobie na to, aby projekt ustawy podpisany przez grupę 15 posłów mógł zwolnić rząd od wykonywania jego podstawowych obowiązków wobec społeczeństwa i gospodarki!
Co się zatem stało, że rząd zaniemógł? Niektórzy twierdzą, że premier nie dostała stosownego polecenia lub zgody od swego politycznego szefa. Ale mnie złośliwości nie interesują. Natomiast martwi mnie to, jak wytłumaczyć obecną sytuację tym, którzy wiedzą, że nasz ustrój opiera się na trójpodziale władzy i każdej z nich wyznaczono inną rolę. Jak teraz chwalić geniusz Monteskiusza? Czy wystarczy powiedzieć, że taka była wola polskiego suwerena, czyli narodu, którego 15 proc. członków oddało głosy w wyborach na rzecz zwycięskiej partii. Kto w to uwierzy? Przecież ludzie oglądają nawet nocne transmisje z obrad parlamentarnych (wielu ma kłopoty ze snem) i słuchają medialnych komentarzy apolitycznych ekspertów. Obywatelom zaczyna udzielać się niecierpliwość, bo wciąż nie otrzymują swoich obiecanych 500 zł na drugie i kolejne dziecko, nie mogą pobrać w aptece darmowych leków dla seniorów ani nie mogą przestać płacić zaliczek na podatek, którego kwota wolna od opodatkowania miała być podwyższona. Wyborców nie interesuje likwidacja reguły wydatkowej w planowaniu budżetowym, bo to jest dla nich czarna magia. Dla wielu obojętne jest także to, ilu będzie sędziów TK i według jakiej kolejności ma on orzekać. To samo dotyczy tego, kto będzie dalej brał wielkie pieniądze w spółkach Skarbu Państwa i prowadził „Wiadomości” TVP. Ludzie mają własne zmartwienia (brak pracy, choroby, niskie dochody itp.). Natomiast gdy chodzi o sprawy wspólne, łączy ich to, że nie chcą wojny z Niemcami i Rosją ani islamskich uchodźców w naszych progach. Taka jest autentyczna wola suwerena i tego też powinna trzymać się władza, jeśli nadal chce chodzić w garniturach (garsonkach) demokratów.
Analiza praktyki legislacyjnej pokazuje, że nastąpiło ograniczenie udziału czynnika społecznego (konsultacje społeczne) i profesjonalnego (eksperci) w procesie tworzenia prawa. Tylko nieliczne organizacje samorządowe (np. Związek Powiatów Polskich, Związek Gmin Wiejskich, Związek Województw Polskich), związkowe (np. Związek Nauczycielstwa Polskiego, OPZZ) i korporacyjne (np. Naczelna Rada Adwokacka, Krajowa Izba Radców Prawnych, Związek Banków Polskich, Krajowy Związek Banków Spółdzielczych, Krajowa Izba Biegłych Rewidentów, Krajowa Izba Gospodarcza, Business Center Club, Lewiatan, Związek Rzemiosła Polskiego) w ostatnim okresie z własnej inicjatywy przedkładały swoje opinie i stanowiska do projektów ustaw. Brakuje wciąż stanowiska Rady Dialogu Społecznego, chociaż przedmiotem projektowanych zmian są również emerytury i renty finansowane z FUS, świadczenia opieki zdrowotnej oraz sprawy górnictwa i odnawialnych źródeł energii. Na wniosek Solidarności odbyło się tylko jedno wysłuchanie publiczne nad prezydenckim projektem ustawy o emeryturach i rentach.
Aktywne były natomiast inne instytucje. W sprawie projektów ustaw najczęściej wypowiadali się prokurator generalny i Krajowa Rada Sądownictwa, a także Sąd Najwyższy. W pojedynczych sprawach opinie zgłaszali również prezes NBP i UOKiK, generalny inspektor ochrony danych osobowych i KRUS. Dawno już z opiniowania projektów ustaw zrezygnował rzecznik praw obywatelskich. Niesłusznie. Podobnie zresztą zrobił rzecznik praw dziecka, chociaż jeden z projektów dotyczył zmian w systemie oświaty.
W obecnej praktyce legislacyjnej można wyraźnie dostrzec nowe zjawisko. W Sejmie złożono osiem obywatelskich projektów ustaw (jeden później wycofano), czyli niewiele mniej niż rządowych. To fenomen, gdyż łącznie nie było ich aż tyle we wszystkich poprzednich kadencjach Sejmu. Media nie informowały o zbieraniu podpisów pod projektami ustaw obywatelskich, ale podziwiać trzeba to, że w krótkim czasie udało się zebrać minimum 100 tys. pod każdym z nich. W jakich sprawach obywatele postanowili skorzystać ze swojego uprawnienia legislacyjnego? Chyba zdziwicie się państwo mocno, bo postanowili... uregulować zawód fizjoterapeuty, wprowadzić zmiany w dochodach jednostek samorządu terytorialnego, a także udoskonalić system zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy policji i innych służb specjalnych. Nigdy bym nie pomyślał, że takie sprawy są przedmiotem troski zwykłych Polaków.
Natomiast dużo bardziej zrozumiałe jest dla mnie ich zainteresowanie zasadami refundacji leków, problemami mniejszości narodowych i etnicznych oraz języka regionalnego. Obywatele postanowili również zaproponować ustanowienie Dnia Sprzedaży Bezpośredniej! Słusznie, bo jak żyć bez takiego święta? Tymczasem rząd nie wyraził swojego stanowiska wobec tych projektów obywatelskich. Odniósł się (po części negatywnie) tylko do projektu zmiany ustawy o refundacji leków. Natomiast w odniesieniu do propozycji zmiany ustawy o systemie oświaty wypowiedzieli się prokurator generalny i prawosławny metropolita. Czyżbyśmy zatem w tworzeniu prawa zmierzali ku demokracji bezpośredniej, w której inicjatywę ustawodawczą przejmują obywatele i ich parlamentarni wybrańcy?
Kolejny problem to skromny udział ekspertów w procesie legislacyjnym. Nie doczekaliśmy się żadnej opinii Rady Legislacyjnej w sprawie rządowych projektów ustaw zgłaszanych w VIII kadencji, chociaż wydała ona pięć opinii w innych sprawach. Raz nieśmiało wypowiedziała się (i to we własnej sprawie) Rada Służby Cywilnej. Posłowie często otrzymywali za to opinie Biura Analiz Sejmowych wydawane zwłaszcza w celu stwierdzenia zgodności projektów z prawem unijnym. Z kolei senatorzy dysponowali 18 opiniami Biura Legislacyjnego oraz wyjątkowo również opiniami innych podmiotów (zwłaszcza w odniesieniu do ustaw dotyczących TK). W parlamentarnych dyskusjach posłowie i senatorowie skarżyli się, że opinie i ekspertyzy były im udostępniane zbyt późno albo w ogóle. Na posiedzenia komisji raczej nie zapraszano przedstawicieli instytucji opiniodawczych. Wyjątkiem była ich obecność na posiedzeniu komisji poświęconemu ustawie o TK.
Niechęć rządu i parlamentu do przeprowadzania konsultacji społecznych i wysłuchiwania opinii ekspertów była jaskrawa. Mimo to utrwaliły się one w pamięci i mentalności tych, którzy w telewizji obserwowali przebieg posiedzeń sejmowych i senackich. Podobno prawdy nie da się zagłuszyć. I nie ma znaczenia to, o którą z prawd ks. Tischnera tutaj chodzi.
Zachowania legislacyjne parlamentarzystów i Sejmu też wyróżniły się oryginalnością. Posłowie PiS i Kukiz'15 złożyli 37 projektów ustaw (jeden wycofano), co razem z jednym projektem komisyjnym stanowi 63 proc. ogółu projektów, którym nadano bieg. Wszystkie odnosiły się do materii typowej dla inicjatywy rządowej. Tym samym powrócono do starej zasady: „partia kieruje – rząd wykonuje”. Dodałbym jeszcze, że działania partii rządzącej wydają się opierać na leninowskiej zasadzie centralizmu demokratycznego. Nauka, którą starsi parlamentarzyści pobrali w socjalistycznych szkołach, nie poszła więc w las. Za to z lasu wyszli prokuratorscy kombatanci i to wprost na sejmowe salony. Efekty tego już są.
Rząd i parlament nie korzystały z konsultacji społecznych, a do tego lekceważyły opinie i ekspertyzy zgłaszane w toku prac legislacyjnych. Opozycji najczęściej nie dopuszczano do głosu bądź go odbierano. Tempo działań było wręcz ekspresowe. Sejm i Senat obradowały dniami i nocami, bo... tak podobno powinno się pracować dla dobra ojczyzny. Projekty ustaw przechodziły w ciągu jednej doby przez trzy czytania i były uchwalane. Poprawki Senatu należały zaś do wyjątków. Nawet jeśli się pojawiały, to na ogół nie były uwzględniane (inaczej było tylko przy uchwalaniu ustawy o podatku bankowym). Prezydent RP nie kładł się spać, dopóki nie podpisał przedłożonych mu ustaw. W razie potrzeby dostarczano go helikopterem do pałacu, aby mógł złożyć swój „notarialny” podpis. W pogotowiu czekała też drukarnia Dziennika Ustaw. Chodziło przecież o szybkie ogłoszenie ustawy, a nie wyroku TK. Niecierpliwość adresatów ustaw została zaspokojona, bo obecnie z reguły wchodzą one w życie z dniem ich ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, czyli beż żadnego vacatio legis. Prawdziwe pendolino legislacyjne! Naród (suweren) spogląda na to wszystko z mieszanymi uczuciami, organizując demonstracje albo antydemonstracje.
Postępowanie Senatu również nie odbiegało od przyjętej ostatnio normy. Dotychczas izba niższa nie zgłosiła żadnej inicjatywy ustawodawczej. Utrzymano natomiast wysokie tempo prac. Senatorowie nie przejmowali się także opiniami Biura Legislacyjnego ani innych podmiotów (np. prokuratora generalnego, Krajowej Rady Sądowniczej, Sądu Najwyższego). Powstrzymywali się zresztą od wnoszenia do poprawek do ustaw (zgłoszono je tylko w odniesieniu do sześciu projektów). Senacka kontrola tworzenia prawa praktycznie zatem nie istniała.
Natomiast zachowania legislacyjne prezydenta Andrzeja Dudy trzeba podzielić na dwa etapy: czas od objęcia urzędu do powołania nowego rządu oraz cały późniejszy okres. Za rządów koalicji PO-PSL prezydent podpisał 106 ustaw, zgłosił weto do trzech, a jedną skierował do ponownego rozpatrzenia. Ponadto zgłosił wniosek do trybunału o przeprowadzenie kontroli prewencyjnej dwóch ustaw (Prawo o ustroju sądów powszechnych i zmiana ustawy o kuratorach sądowych). Z tego wynika, że Duda nie miał najmniejszych kłopotów z prawidłowym rozumieniem roli głowy państwa w procesie legislacyjnym.
Po zmianie parlamentu i rządu zachowania prezydenta uległy jednak radykalnej zmianie. Złożył on obiecane wcześniej dwa projekty ustaw (emerytury i renty oraz kwota wolna od podatku) oraz zapowiedział wniesienie kolejnego (w sprawie frankowiczów). Do obydwu projektów załączono liczne opinie, z reguły negatywne lub z uwagami. Jednocześnie Duda podpisał 36 ustaw, czyli wszystkie z przedłożonych mu do podpisu. I to mimo że wcześniej zarzekał się, że nie będzie „notariuszem”. Nie udało mi się ustalić, czy w związku z podpisywaniem ustaw prezydent korzystał z jakichkolwiek opinii, zwłaszcza ekspertów. W każdym razie zadaję sobie pytanie, co się takiego nadzwyczajnego stało, że po wyborach Duda zaczął działać inaczej niż w końcówce VII kadencji? Niektórzy twierdzą, że znają odpowiedź. Boję się nawet pomyśleć, że mogą mieć rację. Poznałem kiedyś Dudę jeszcze w czasach, gdy był ministrem w Kancelarii Prezydenta RP. Zrobił na mnie całkiem dobre wrażenie. Teraz go nie poznaję. Władza zmienia jednak ludzi.
Wracając jednak do meritum. Kontrola tworzenia prawa w Polsce nie jest dziś pełna także dlatego, że w okresie od powołania nowego rządu do połowy stycznia 2016 r. TK, zaatakowany ostro przez większość parlamentarną, zajął się głównie obroną swego bytu. Na 11 wydanych w tym czasie orzeczeń aż trzy dotyczyły konstytucyjności ustaw o TK. Wkrótce odbędą się kolejne posiedzenia poświęcone tej problematyce. Sytuacja nadal jest patowa. Tymczasem TK ma do rozpoznania ponad 170 spraw, a wciąż wpływają kolejne wnioski i skargi. Trwa stan chwilowego zawieszenia, który nie sprzyja kontroli prawa. Niepokoić musi to, że posłowie PiS i szefowa kancelarii prezydenta traktują wyrok TK wydany w 5-osobowym składzie jako „oświadczenie grona kolegów i koleżanek”, a prezydent RP nie wykonuje jego postanowień. Nie podoba się to Komisji Europejskiej, która wszczęła procedurę sprawdzającą stan praworządności w Polsce.
Z powyższej analizy wynika jednoznacznie, że w okresie dwóch miesięcy od przejęcia władzy politycy PiS podjęli działania, które potwierdzają przypuszczenie, że rządzącym chodzi o radykalną zmianę ustroju, w tym roli poszczególnych organów i instytucji prawnych oraz procedury tworzenia prawa. Trudno jest natomiast oceniać, czy nowa jakość w działalności prawodawczej ma jedynie charakter doraźny lub przejściowy. Każdy z nas, korzystając z wolności myśli i słowa, może mieć odmienną wizję ustroju naszego państwa. Dlatego różne mogą być również oceny zachodzących obecnie zmian.
Ci, którzy są za utrzymaniem dotychczasowego systemu rządów oraz zasad praktyki legislacyjnej, muszą zwrócić uwagę na ważne okoliczności. Trójpodział władzy publicznej został uwzględniony w konstytucyjnym modelu tworzenia prawa. Poszczególnym organom i instytucjom (np. TK) oraz czynnikowi społecznemu i profesjonalnemu wyznaczono w nim stosowne role. Dlatego rząd nie może po prostu zrezygnować z przysługującej mu inicjatywy ustawodawczej. Sejm i Senat nie powinny czynić parodii z uchwalania ustaw. Wystarczy, aby stosowali się do postanowień swoich regulaminów. Prezydent powinien zaś jeszcze raz przemyśleć swoją misję i odpowiedzialność za tworzenie prawa. A TK nie może być pozbawiony możliwości badania zgodności ustaw z konstytucją. Zwłaszcza tych, które są pisane na kolanie i uchwalane bladym świtem! Pomyślmy wreszcie o odpowiedzialności i to nie tylko tej przed Bogiem i historią, bo Bóg jest miłosierny, a historia lubi się powtarzać. Istnieje, wcale nie taka abstrakcyjna, odpowiedzialność konstytucyjna rządu, członków parlamentu oraz prezydenta. Wbrew twierdzeniu jednego z kameleonowych polityków Polacy to nie jest ciemny lud!
Nauka prawa stworzyła racjonalny model jego tworzenia. Martwić musi jednak nieobecność racjonalnego ustawodawcy w nowej praktyce legislacyjnej. Chciałbym być optymistą i wierzyć, że jest to jedynie stan przejściowy. Może racjonalny prawodawca do nas szybko powróci, a my odnotujemy tylko jego spóźnienie? Musi się tak stać, jeżeli chcemy zachować ustrój wyrażony w przepisach obowiązującej konstytucji i uchodzić w ocenie świata za demokratyczne państwo prawa. Wciąż mamy na to szansę, bo jeszcze nie zawieszono Polski w prawach członka UE ani nie wypowiedzieliśmy wojny Niemcom i Rosji.
Alternatywą dla zachowania dotychczasowego status quo byłoby odejście od obowiązującego ustroju i konstytucji, a także od racjonalnego modelu tworzenia prawa. Ci, którzy by tego chcieli, muszą się jednak liczyć z konsekwencjami. Żylibyśmy w ustroju, w którym miejsce parlamentu i rządu zająłby faktycznie jakiś wódz plemienia, kierujący aparatem państwowym i obywatelami za pomocą dekretów oraz w oparciu o wierne mu wojsko. Nie byłby do tego potrzebny Sejm, chyba że tylko po to, aby do marszałka nie zwracano się z użyciem brzydkiego epitetu. Do tworzenia prawa nie byłby oczywiście dopuszczany „ciemny lud”. Wystarczy, że będzie głosował w wyborach zgodnie z tym, co zasugeruje to znana rozgłośnia. Rząd będzie zmieniany co parę miesięcy, aby każdy z pupilków wodza mógł choć przez chwilę pobyć ministrem, nawet jeśli skończył tylko studia na kierunku administracja. Naczelnym obowiązkiem prezydenta będzie z kolei udział we wszelkich uroczystościach państwowych, zlotach harcerskich i spotkaniach z wybitnymi sportowcami. Sędziowie TK niech już teraz zaczną... pisać wspomnienia. Czy tego właśnie chcemy?
Chyba żaden inny rząd na świecie nie pozwoliłby sobie na to, aby projekt ustawy podpisany przez grupę 15 posłów mógł zwolnić go od wykonywania jego podstawowych obowiązków wobec społeczeństwa i gospodarki!
Może racjonalny prawodawca do nas szybko powróci, a my odnotujemy tylko jego spóźnienie? Musi się tak stać, jeżeli chcemy zachować ustrój wyrażony w przepisach obowiązującej konstytucji i uchodzić w ocenie świata za demokratyczne państwo prawa.