Subskrybuj nas na Youtube
Marzy nam się rzeczowa dyskusja o potrzebie i zakresie zmian w prokuraturze i sądach. Sensownym wyzwaniem byłaby merytoryczna praca nad poprawą jakości działań prokuratury i sądownictwa. Jesteśmy dalecy od zachwytów nad polskim wymiarem sprawiedliwości, który działa zbyt wolno, zbyt formalistycznie, jest zbyt hermetyczny i zamknięty na potrzeby społeczeństwa. Już od dawna sygnalizujemy potrzebę zmian w tym obszarze. Zmian, nie zaorania.
Wśród wielu wad nasz system wymiaru sprawiedliwości ma jedną podstawową zaletę – jest apolityczny. Twierdzenie to jest w 100 proc. prawdziwe w odniesieniu do sądownictwa powszechnego, które nie jest w ogóle od polityków zależne. Prokuratura natomiast znajdowała się na dobrej drodze do pełnego odpolitycznienia w następstwie rozdzielenia stanowisk prokuratora generalnego i ministra sprawiedliwości.
Dziś i ta zaleta ma zostać pogrzebana. Pierwszym krokiem jest powrót do przeszłości i postulat ponownej unii personalnej ministra sprawiedliwości oraz prokuratora generalnego. W zamian za powiązanie prokuratury ze sferą polityki zaoferowano niewiele, jeśli szukać rozwiązań, które mogłyby wpłynąć na poprawę jakości prokuratury i sądownictwa. Przyczyna jest oczywista: politycy po prostu nie wiedzą, jak do tego się zabrać. Więc zabierają się tak, jak umieją – czyli politycznie.
Chyba nikt nie wierzy, że poprawa jakości pracy prokuratury nastąpi poprzez przyznanie politykowi – ministrowi sprawiedliwości funkcji prokuratora generalnego i przekazanie mu nieograniczonych kompetencji personalnych oraz zagwarantowanie możliwości kierowania prokuraturą za pomocą zarządzeń, wytycznych i poleceń. Nie przekonują także propozycje zmian strukturalnych. Trudno dociec, jaki cel ma dziś likwidacja prokuratur apelacyjnych i zastąpienie ich prokuraturami regionalnymi? Podległe im mają być wszakże prokuratury okręgowe i rejonowe, według zasad dotychczasowych. Otóż nowa struktura organizacyjna umożliwi wymianę na stanowiskach funkcyjnych, wyeliminuje kadencyjność szefów prokuratur oraz wyłączy konieczność przeprowadzania konkursów na stanowiska funkcyjne. Wątpliwe jednak, by przyczyniła się do zwiększenia efektywności, zwłaszcza jeśli jedna prokuratura regionalna obejmować będzie obszar Małopolski i Śląska.
Zupełnie naiwne jest uzasadnienie ze strony polityków, że włączenie prokuratury w strukturę władzy wykonawczej zapewni bezpieczeństwo państwa, czyli zadanie określone w art. 146 ust. 4 pkt 7 konstytucji. Prokuratura ma ścigać przestępców. Bezpieczeństwo państwa to zadanie rządu i sojuszy obronnych (przede wszystkim NATO). Tylko po części prawdziwe jest również uzasadnienie, że prokuratura jest częścią władzy wykonawczej np. we Francji, w Czechach czy Holandii.
Unia Europejska pozostawia w tym zakresie swobodę krajom członkowskim. W krajach Unii wyróżnia się następujące modele:
● prokuratura niezawisła, której zapewniono takie gwarancje niezależności jak sądom, prokuratorzy korzystają z niezawisłości ukształtowanej na wzór sędziowskiej, podlegają jednak szefom prokuratur, którzy też są niezawiśli;
● prokuratura podległa parlamentowi, który wybiera prokuratora generalnego i przyjmuje od niego sprawozdania z działalności prokuratury;
● prokuratura podległa głowie państwa, która powołuje i odwołuje prokuratora generalnego, najczęściej na wniosek kompetentnego organu;
● prokuratura podległa ministrowi sprawiedliwości, czyli władzy wykonawczej.
Ostatni z tych modeli występuje m.in. we Francji i w Niemczech. Francuski minister sprawiedliwości sprawuje nadzór nad tamtejszą prokuraturą, która wraz z sądownictwem i urzędnikami ministerstwa tworzy wymiar sprawiedliwości. Sam jednak nie pełni funkcji prokuratora. Niemcy przyjęły system, w którym ministrowi sprawiedliwości podlega najwyższy prokurator, którym jest federalny prokurator generalny. Prokurator działa w sposób rzeczowo niezależny, jest jednak związany poleceniami prokuratora nadrzędnego. Nigdzie jednak w Unii Europejskiej nie ma kraju, w którym funkcjonowałoby połączenie ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego. Jeśli ma być dokonane po to, by ręcznie sterować prokuraturą, to na pewno jest wadliwe.
Dziś przepisy gwarantują prokuratorom daleko idącą niezależność. Polecenia służbowe nie mogą dotyczyć treści czynności procesowych. Jeśli przełożony ma inne zdanie, musi sam podjąć decyzję. Po reformie przełożony będzie zaś mógł wydawać prokuratorowi wiążące polecenia. Mogą one więc płynąć „z samej góry”. Niewielkim pocieszeniem jest, że takie polecenie będzie włączane do akt sprawy, choć zasadę tę osłabia wyjątkowa możliwość wydania polecenia ustnie. To prawda, że zagwarantowana dziś przepisami niezależność nie zawsze w praktyce działa. Ale dlaczego ją niszczyć? Działa ona w przytłaczającej większości przypadków, bo przełożeni nie chcą naruszać prawa. Wadliwą i wyjątkową praktykę prawo ma usankcjonować i nadać jej moc obowiązującej zasady.
Sensownym rozwiązaniem jest natomiast wprowadzenie zasady obowiązku prowadzenia spraw przez każdego prokuratora, z ewentualnym ograniczeniem w odniesieniu do prokuratorów funkcyjnych. Zbyt wiele etatów w prokuraturze nie wiąże się dziś z pracą merytoryczną.
Ale dla przyjęcia jednego słusznego rozwiązania nie warto schodzić z dobrze wytyczonej ścieżki – w kierunku odpolitycznienia prokuratury. Krocząc nią, można i należy przeprowadzać sensowne reformy w oczekiwaniu, że osiągniemy pożądany efekt.