Subskrybuj nas na Youtube
Wyraźnie widać, że ma być szybko, a nawet błyskawicznie, choćby kosztem jakości.
W natłoku zdarzeń o znaczeniu fundamentalnym dla ustroju państwa umykają problemy ważne, ale mniej spektakularne. Tym sposobem praktycznie bez echa przechodzi psucie systemu tworzenia prawa.
W ciągu pierwszego miesiąca pracy nowego Sejmu do laski marszałkowskiej wniesiono czterdzieści projektów ustaw. Osiem z nich to projekty obywatelskie „odziedziczone” po poprzedniej kadencji jako niepodlegające zasadzie dyskontynuacji prac legislacyjnych. Spośród pozostałych zdecydowana większość (aż 23) to projekty poselskie. Tylko siedem propozycji legislacyjnych pochodzi od rządu.
Wszystkie najważniejsze inicjatywy polityczne nowej władzy są firmowane przez grupę posłów. Mowa nie tylko o niesławnej nowelizacji ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, ale też o projektach: podnoszącym wiek szkolny do 7 lat, podatku od aktywów instytucji finansowych czy wprowadzającym specjalny podatek od odpraw wypłacanych byłym członkom zarządów spółek, w których Skarb Państwa dysponuje większością głosów na zgromadzeniu akcjonariuszy. Także z poselskiej inicjatywy pojawił się projekt wydłużający okres przedawnienia przestępstw oraz inny, wysoce kontrowersyjny, który zmienia zasady korzystania z immunitetu przez rzecznika praw obywatelskich, prezesa Najwyższej Izby Kontroli czy generalnego inspektora ochrony danych osobowych.
Zapowiadane jest wykorzystywanie formuły poselskich przedłożeń również do przeprowadzenia innych, fundamentalnych zmian, w tym przebudowy służby cywilnej (w bliżej nieznanym dziś kierunku) czy reformy mediów publicznych. Z wypowiedzi przedstawicieli rządzącej partii wynika, że projekty te nie tylko pojawią się jako inicjatywy poselskie, ale też będą rozpatrywane w modnej ostatnio konwencji legislacyjnego blitzkriegu.
To jednak nie wszystko. Kilkanaście dni temu szefowa kancelarii premiera oraz szef Stałego Komitetu Rady Ministrów zapowiedzieli, że ciężar prac nad przygotowywaniem rządowych projektów legislacyjnych zostanie przeniesiony z Rządowego Centrum Legislacji do ministerstw.
W efekcie do kosza trafia model procesu legislacyjnego wdrożony w 2009 r. z intencją ograniczenia resortowego trybu tworzenia prawa. Wprowadzono wówczas dwustopniową procedurę projektowania ustaw, wedle której najpierw założenia są przygotowywane przez właściwe ministerstwo, następnie projekt jest opracowywany przez Rządowe Centrum Legislacji we współpracy z ministerstwem. Równolegle, w kancelarii premiera wprowadzono nowy, bardziej kompleksowy model oceny skutków regulacji (OSR). Jakość OSR pozostawia wciąż wiele do życzenia, ale dzięki centralizacji rządowego procesu legislacyjnego i zwiększeniu roli KPRM i RCL, sytuacja zaczęła się poprawiać. Zaczęto nawet inwestować we wzmocnienie potencjału analitycznego administracji rządowej, aby dokumenty OSR były tworzone w oparciu o dowody, a nie przypuszczenia. Wciąż jeszcze pozostajemy w tyle za liderami w dziedzinie tworzenia dobrego prawa, ale trudno nie docenić wysiłku wykonanego w ciągu ostatnich kilku lat. Tym bardziej że postępy na tym polu nie były zasługą polityków, ale urzędników.
Wprowadzony w 2009 r. model dawał szansę na ograniczanie legislacyjnej gorączki legislacyjnego i mozolne podnoszenie jakości tworzonego prawa. Zapewniał też lepszą kontrolę nad inicjatywami poszczególnych resortów i zabezpieczał przed projektami niewiadomego pochodzenia, które niekiedy trafiały do ministerstw. Pamiętajmy, że wiele politycznych afer ostatniego ćwierćwiecza było wywołanych manewrami wokół procesu legislacyjnego w ministerstwach. Tak było zarówno w przypadku afery Rywina, jak i późniejszej afery hazardowej. Mniej autonomii resortów w procesie tworzenia nowego prawa nie gwarantuje jeszcze zerwania z podobnymi praktykami, ale przynajmniej w dużym stopniu je utrudnia.
Zapowiedzi nowej władzy, choć wciąż mgliste, zdają się torować drogę do powrotu starego porządku. To nie dziwi. Obowiązujący wciąż model rządowego procedury legislacyjnej nie pasuje bowiem do filozofii nagłych, błyskawicznych zmian. Jeśli projekty ustaw mają być tworzone i przepychane, choćby kolanem, w ciągu kilku dni, obecny model wymaga zmiany. Jeśli rządowa fabryka legislacyjna ma zacząć produkować nowe prawo z prędkością oczekiwaną przez politycznych przełożonych, dwustopniowa, obfitująca w uzgodnienia i konsultacje procedura musi zostać zmieniona.
Spodziewajmy się zatem powrotu do resortowego modelu tworzenia prawa, gdzie rola RCL i kancelarii premiera będzie sprowadzała się do drobnych korekt i zapewnienia sprawnego przepływu projektów z rządu do parlamentu. W połączeniu z otwarcie deklarowaną przez nową ekipę nieufnością wobec urzędników administracji rządowej i planowaną rewolucją w służbie cywilnej można się spodziewać również zwiększenia roli zewnętrznych doradców w tworzeniu nowego prawa.
Ciekawe, czy uda się zachować przynajmniej w szczątkowej formule ocenę skutków regulacji, konsultacje wewnątrz administracji (np. z Komisją Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego) i konsultacje społeczne. Nie wiemy też, czy swoją pozycję zachowają rozmaite instytucje eksperckie uczestniczące w procesie legislacyjnym, np. komisje kodyfikacyjne. Wszak wszystko to pochłania niemało czasu i ogranicza wydajność legislacyjnej machiny.
Jedynym pozytywem przygotowywanego rozwiązania wydaje się szansa na powrót rządu do procesu prawotwórczego. Skoro rządowy proces legislacyjny zostanie radykalnie zdecentralizowany i uproszczony, to można oczekiwać, że zatrzyma się fala projektów poselskich, które praktycznie nie podlegają jakiejkolwiek kontroli jakości. Lepsze będą więc nawet przygotowywane na kolanie przedłożenia rządowe niż pojawiające się znienacka wrzutki poselskie.
Można, a nawet trzeba apelować o powstrzymanie się przed demontażem wykuwającego się powoli w ostatnich latach modelu tworzenia lepszego prawa. Z drugiej strony trudno się łudzić, że jakiekolwiek apele będą dziś brane pod uwagę. Ma być szybko, a nawet błyskawicznie, choćby kosztem jakości.
Jeśli rządowa fabryka legislacyjna ma zacząć produkować nowe prawo z prędkością oczekiwaną przez politycznych przełożonych, dwustopniowa, obfitująca w uzgodnienia i konsultacje procedura musi zostać zmieniona
/>
