Klauzule społeczne – nudniejszej nazwy nie dało się wymyślić. I jeszcze towarzysząca jej idea: dobro powraca. Też nudno. Ale naprawdę warto, by urzędnicy zaczęli się tymi nudnymi wytycznymi przejmować.
Reklama
To pomysł idealistyczny. Nierealny. Nierynkowy i trudny do wprowadzenia. Ale da się nim w biznesie kierować. „Remont infrastruktury w parku Cytadela wraz z budową placu zabaw w pobliżu restauracji Tarasy Cytadeli w Poznaniu” – na wykonanie takiego dzieła rozpisał przetarg tamtejszy Zarząd Zieleni Miejskiej. ZZM mógłby do sprawy podejść jak najbardziej klasycznie, czyli w warunkach oceny ofert oprócz najniższej ceny (od roku niebędącej już jedynym kryterium), wprowadzić, niczym listek figowy, drugie kryterium – wykonania zadania na czas. Tak powszechnie robią urzędnicy. I cieszą się, że wszystko przebiega zgodnie z prawem, a co najważniejsze łatwo i bez kłopotów, bo w końcu i tak wygra ten, kto będzie najtańszy.
Ale nie. Poznański urząd sprawę skomplikował. I w wymaganiach dla wykonawcy wprowadził wymóg, by „zatrudnić w wymiarze czasu pracy min. 0,5 etatu przy wykonywaniu przedmiotu zamówienia co najmniej 1 osobę niepełnosprawną, której powierzy do wykonania czynności związane z faktyczną realizacją zamówienia”. Chodzi o to, że o kontrakt mogły starać się tylko te firmy, które zatrudnią – i to na umowie o pracę – niepełnosprawnego.

Reklama
Żeby poznański urząd tak sytuację skomplikował tylko raz. Gdzie tam. Podobne zapisy pojawiły się w kolejnych zamówieniach. W tym na „zagospodarowanie terenu Glinianek” (co najmniej 5 robotników budowlanych, na co najmniej pół etatu), w przetargu na „konserwację i utrzymanie zieleni miejskiej na terenie miasta Poznania” (8 osób i to na co najmniej 3/4 etatu), a nawet w zamówieniu na „bieżącą konserwację i utrzymanie zieleni i elementów małej architektury w parku im. ks. Tadeusza Kirschke” (tu domagano się zatrudnienia dwóch osób niepełnosprawnych”).
– I po co panu i wykonawcom takie utrudnianie życia? Nie łatwiej by było bez tych zapisów? – pytam Adama Szymanowskiego, głównego specjalistę ds. zamówień publicznych w poznańskim ZZM.
– Pewnie, że byłoby łatwiej. Ale skoro można wesprzeć aktywizację zawodową, to powinno się to robić. Praca przy przycinaniu zieleni jest dosyć uciążliwa, bo towarzyszy jej spory hałas, więc pomyśleliśmy, że taka firma powinna zatrudnić niepełnosprawnego, niedosłyszącego pracownika. Dla niego to idealne zajęcie, a przecież nie jest łatwo niepełnosprawnym o zatrudnienie – tłumaczy. I trochę ze śmiechem dodaje: – Pewnie inni urzędnicy mówią pani, że się nie da, że to trudne, że boją się kontroli. Bo tak jest, że jak się za pierwszym razem człowiek decyduje, by przeprowadzić przetarg ze społecznymi klauzulami, to jest trochę obaw o to, czy aby na pewno nie ściągnie sobie na głowę kłopotów. Ale warto zaryzykować – zapewnia.
– Brzmi pan jak społecznik, a nie urzędnik.
– Przecież my, urzędnicy, też mamy społeczną misję do wykonania, choćby i przy organizacji przetargów. Może i jest przy tym trochę więcej pracy, ale wcale nie tak dużo – odpowiada.
Z lupą szukać
Jednak inne urzędy zazwyczaj uważają inaczej i w przetargach nie umieszczają społecznych klauzul. – Postawa ZZM w Poznaniu naprawdę jest wyjątkowa – potwierdza Tadeusz Joniewicz, ekspert z Fundacji CSR, która od roku sprawdza, jak często urzędnicy przy rozpisywaniu przetargów kierują się czymś więcej niż tylko niską ceną i szybkością postępowania. – Skoro urzędy wydają publiczne środki, to powinny robić to tak, by były one wsparciem dla lokalnego rynku pracy, dla grup potencjalnie z niego wykluczonych, a nawet dla rodzimej gospodarki – tłumaczy.
Takie myślenie leży u podstaw „klauzul społecznych”, czyli wskazówek, by w przetargach od wykonawców wręcz wymagać zatrudniania pracowników na umowach o pracę, by w miarę możliwości zatrudniali też niepełnosprawnych, małoletnich, bezrobotnych. By dostarczane przez nich produkty wytwarzane były w ekologicznych warunkach, by sprzęt elektroniczny był energooszczędny, wręcz wykonawcy po prostu patriotycznie wspierali rodzimą produkcję. Po to by te zamówienia były „bardziej zrównoważone” i prowadziły do „całościowej, ekonomicznej korzyści”.
Tyle teoria, bo choć klauzule społeczne weszły w życie w 2009 r., to nie znaczy, że faktycznie funkcjonują. Fundacja CSR musi się mocno naszukać, by znaleźć urzędy je stosujące. Na prawie 1200 zamówień publicznych ogłoszonych przez urzędy, uniwersytety i instytucje centralne w drugiej połowie 2014 r., kwestie społeczne znalazła w jedynie 1,8 proc. przetargów, a kwestie ekologiczne – w końcu o wiele łatwiejsze do wprowadzenia – uwzględniono tylko w co piątym zamówieniu. Troszkę, ale tylko troszkę lepiej było w kolejnych miesiącach. Od stycznia do czerwca 2015 r. w sprawdzonych ponad 800 przetargach wskaźnik społeczny wzrósł do nieco ponad 6 proc. – Statystycznie jest trzy razy lepiej. Ale i tak wciąż są to sprawy naprawdę wyjątkowe – rozkłada ręce Joniewicz. – Jeśli chodzi o aspekty środowiskowe, to w ogóle nie widzimy poprawy. Owszem, są znacznie popularniejsze, ale zrozumienie ich znaczenia nie rośnie.
Wcale nie lepiej wygląda oficjalna statystyka Urzędu Zamówień Publicznych, który prowadzi kontrolę na próbie 4 proc. wszystkich ogłaszanych przetargów. I tak w pierwszej połowie tego roku społeczną odpowiedzialność odnaleziono w 99 z 2651 zamówień, czyli w 3,72 proc. przetargów (niemal w ogóle nie było ich w tych na roboty budowlane). Rok wcześniej było w 3,2 proc. przetargów, czyli specjalnego wzrostu zainteresowania nie ma.
Gadżety mało eko
A może po prostu się nie da? Może to sztuczne wymogi, które nie pozwalają na sprawne przeprowadzenie przetargu? Może ci, co je wymyślili, nie wiedzą, jak trudno je wprowadzić w życie?
– Oczywiście, że nie. Jeśli urzędnik chce, to może prospołecznie zaplanować przetargi. Proszę zerknąć na przykłady – zarzeka się Joniewicz. I wymienia: w warszawskiej dzielnicy Białołęka jest wymóg zatrudniania na umowy o prace przy budowie ul. Kartograficznej. Uniwersytet Warszawski od sierpnia zrobił 4 przetargi na sprzątanie i we wszystkich z nich zastosował wymóg zatrudniania na umowę o pracę. Kancelaria Prezydenta w połowie roku zamawiając usługę „sukcesywnego dostarczania w 2015 r. materiałów informacyjno-promocyjnych realizowanych przez podmioty społeczne” użyła zamówienia zastrzeżonego, czyli do przetargu mogły stanąć firmy, gotowe realizować klauzule społeczne – w tym wypadku chodziło o zatrudnianie niepełnosprawnych, a Centrum Nauki Kopernik przy wybieraniu firmy odpowiedzialnej za sprzątanie nie tylko umieściło wymóg zatrudniania pracowników na etatach, ale także tego, by firma wyposażyła ich w biodegradowalne środki czystości.
– Kopernik to świetny przykład, że można. Centrum konsekwentnie wpisuje do przetargów wymagania społeczne i zielone, jak energooszczędność sprzętu czy wymóg korzystania przez wykonawców z innowacyjnych technologii. Ostatnio wygrali z nimi spór przed Krajową Izbą Odwoławczą, bo udowodnili, że mają prawo stawiać im takie wymagania – opowiada Marek Kowalski, ekspert Konfederacji Pracodawców Lewiatan, który od dawna krytykuje urzędników za małą społeczną wrażliwość.
Krytykuje, bo znacznie więcej niż dobrych praktyk jest tych złych. Na przykład na Uniwersytecie Warszawskim klauzule społeczne nie zawsze są stosowane, bo już w przetargu na „ochronę Wydziału Fizyki Uniwersytetu Warszawskiego”, który aż prosił się o to, by pojawił się w nim zapis wspierający zatrudnianie na etat (i być może zatrudnianie niepełnosprawnych) nic takiego się nie pojawiło. I UW nie jest, niestety, żadnym wyjątkiem, bo inne uczelnie nie wyróżniają się na korzyść. Uniwersytet Wrocławski i Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu, jak wynika z monitoringu Fundacji CSR, w żadnym z przetargów z ostatnich miesięcy nie wprowadziły zapisów wymagających od wykonawców zatrudnienie osób bezrobotnych lub niepełnosprawnych. Co więcej – nie pojawił się nawet wymóg zatrudnienia na umowę o pracę.
Mogłoby się wydawać, że klauzule społeczne to pomysł wyssany z palca. Tak nie jest. Brak kontroli nad wykonawcą często prowadzi do wykorzystywania pracowników lub płacenia im wynagrodzeń poniżej płacy minimalnej. Przykład: słynna sprawa sprzątaczek z Uniwersytetu Adama Mickiewicza w Poznaniu. Ich praca na podstawie przetargu została wyceniona na głodowe 5–6 zł brutto za godzinę. Do tego nawet tak mizerna pensja w ogóle im nie była wypłacana, bo trafiły na nieuczciwego pracodawcę. A kiedy zgłosiły się po zaległe pensje do UAM, to usłyszały, że uczelnia za to nie odpowiada, bo to nie ona je przecież zatrudniła.
– Ale i nie zadbała o to, by wybrać firmę zatrudniającą na dobrych warunkach. Której przecież płaciła z publicznych środków – zauważa Kowalski. – Podobnie Poczta Polska, będąc największym pracodawcą w kraju, i chwaląc się, że swoich pracowników w 98 proc. zatrudnia na etatach, klauzule społeczne ignoruje. W przetargach na świadczenie usług w zakresie sprzątania nawet się nie zająknęła o zatrudnianiu pracowników na umowie o pracę – podkreśla ekspert.
Żadne społeczne argumenty nie zostały też uwzględnione w przetargach na budowę ul. Nowokabackiej na terenie warszawskiego Wilanowa czy w zamówieniu dotyczącym budowy ulicy Szkutników w podwarszawskim Rembertowie. Ale nie tylko Warszawa ma z tym problem. Miejski Zarząd Ulic i Mostów w Katowicach ogłosił od sierpnia 8 sporych przetargów (o wartości powyżej 207 tys. euro) i w żadnym z nich nie zastosował klauzul społecznych. Podobnie Politechnika Śląska – ogłosiła od sierpnia 22 zamówienia, z tego 21 powyżej 207 tys. euro, w żadnym nie ma klauzul.
I to wszystko dzieje się, choć do stosowania tych przepisów namawiają niemal już wszyscy: UZP, Ministerstwo Pracy, szef Służby Cywilnej. A idzie jak po grudzie. Na przykład resort środowiska ogłosił przetarg na „zaprojektowanie i wyprodukowanie materiałów promujących Konwencję Waszyngtońską”. To międzynarodowa umowa w sprawie handlu dzikimi zwierzętami i roślinami zagrożonymi wyginięciem, ale ministerstwo zamawiając gadżety, na ochronę środowiska specjalnie nie postawiło. W kryteriach oceny ofert uwzględniono co prawda aspekty środowiskowe, ale tak nieznacznie, że równie dobrze w ogóle mogłoby ich nie być. W ramach tego zamówienia należało zaprojektować i dostarczyć ołówki drewniane, cukierki krówki, okrągłe przywieszki z agrafkami, torby na zakupy, plakaty i koszulki. Czyli aż się prosiło o to, by aspekt eko był wysoko oceniany. A jednak: za użycie „zielonych materiałów” (czyli papieru z domieszką makulatury, niebielonego chlorem, ze specjalnym certyfikatem i podobnie specjalnego certyfikowanego drewna w ołówkach) można było zdobyć zaledwie 6 proc. całej przetargowej punktacji. Efekt: wpłynęły trzy oferty. Od 44 tys. do 84 tys. Oczywiście wygrała najtańsza.
Nie nauka, lecz chęć
Nie ma co liczyć, że urzędnicy sami z siebie staną się społecznie wrażliwi. Rok temu UZP został zobligowany do przygotowania specjalnego zestawu dobrych praktyk, by zamawiający wiedzieli, jakie konkretnie społeczne kryteria mają w poszczególnych branżach stosować. Niestety wciąż nie ma tego dokumentu – wskazuje Kowalski.
UZP zapewnia, że robi wiele, by zamawiających uwrażliwiać. – W 2014 r. został wydany podręcznik „Aspekty społeczne w zamówieniach publicznych”, który zawiera praktyczne porady dotyczące zastosowania przepisów umożliwiających uwzględnienie w zamówieniach publicznych aspektów społecznych, omówienie najważniejszych orzeczeń Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i Krajowej Izby Odwoławczej, jak również przykłady dobrych praktyk – opowiada jego rzeczniczka Anita Wichniak-Olczak. I dodaje, że w tym roku została wydana jego aktualizacja, uwzględniająca zmiany prawne oraz najnowsze orzecznictwo Krajowej Izby Odwoławczej. Oprócz tego, dodaje, na internetowej stronie UZP od 2010 r. funkcjonuje zakładka „Społeczne zamówienia publiczne”, w której znaleźć można m.in. opinie prawne, orzecznictwo, podręcznik oraz przykłady dobrych praktyk.
Tak sprawę widzą urzędnicy UZP. Za to urzędnicy przeprowadzający przetargi widzą ją zupełnie inaczej. – Łatwo im dawać dobre rady, bo to oni nas potem kontrolują. A sami nie są kontrolowani na okoliczność wydania każdej złotówki – gorzko mówi mi pracownica jednego z krakowskich urzędów. Ale jej kolega z Poznania uważa, że obawy przed kontrolami są przesadzone. – W pierwszy przetarg z klauzulami rzeczywiście trzeba włożyć więcej pracy. Bo musieliśmy odpowiadać na doprecyzowujące pytania firm, bo musieliśmy nauczyć się, jak prawidłowo w dokumentacji zapisać te wymagania. Ale przy kolejnych było już znacznie prościej – zapewnia Adam Szymanowski.
Jednak w ocenie Urzędu Zamówień Publicznych podstawowym problemem jest brak odwagi czy chęci po stronie zamawiających. – Nie bez znaczenia jest fakt, że uwzględnianie kwestii społecznych w zamówieniach publicznych jest czymś dodatkowym w samej procedurze, dlatego zamawiający nie zawsze rozumieją potrzebę uwzględniania ich – tłumaczy Wichniak-Olczak. – Nie oszukujmy. Głównym powodem niechęci urzędników do stosowania klauzul społecznych jest obawa przed tym, że taki przetarg będzie droższy – ripostuje Kowalski. I tak jest. – Ale w końcu tu wartością dodaną są zyski dla społeczeństwa.
Więc eksperci apelują do UZP, by zaczęło jeszcze więcej o klauzulach mówić, przypominać, szkolić. – Naprawdę nie brakuje chętnych na doszkolenie się w tym zakresie. Jak tylko pojawia się informacja na stronie UZP o specjalnym szkoleniu, to miejsca kończą się w ciągu kilku godzin – zauważa Joniewicz.
Cóż, rzeczywiście szkoleń organizowanych przez UZP ze stosowania klauzul za dużo do tej pory nie było. W latach 2010–2012 odbyły się 3 edycje, wzięło w nich udział 250 osób. Oprócz tego zorganizowano 3 konferencje poświęcone tej tematyce, w których uczestniczyło 360 osób. W ostatnich dwóch latach podobnie: szkolenia dla 250 urzędników i dwie konferencje. Pod koniec tego tygodnia odbędzie się trzecia. Dodatkowo z Europejskiego Funduszu Społecznego, za które odpowiadała Fundacja Fundusz Współpracy, przeszkolono 1300 osób. Czyli uspołeczniono niecałe 2,5 tys. urzędników w pięć lat. A instytucji organizujących przetargi jest w całym kraju kilkadziesiąt tysięcy.
Skąd ten laptop?
A wyzwań związanych z zamówieniami będzie przybywać. Bo jeśli u nas wciąż kłopotliwe jest takie sformułowanie przetargu, by wykonujące prace osoby były zatrudnione na etacie, to co będzie, gdy pojawią się wymagania takie, jak w Europie Zachodniej. Tam przez instytucje publiczne przetacza się dyskusja, czy wypada za publiczne pieniądze kupować sprzęt komputerowy wyprodukowany w miejscach, gdzie łamane są prawa człowieka.
Przed kilkoma tygodniami ogłoszono wyniki monitoringu przeprowadzonego przez sieć organizacji GoodElectronics. Jej członkowie sprawdzali, czy uczelnie publiczne w Europie kupując takie urządzenia interesują się ich pochodzeniem. I wyniki badania umieściła w publikacji „Wrobieni w serwery”. Dodatkowo są w niej też wyniki dziennikarskiego śledztwa, dokumentującego warunki pracy chińskich studentów, którzy w ramach rzekomego stażu są zmuszani przez uczelnie do pracy w fabryce elektroniki Winstron w Zhongshan, produkującej serwery dla globalnych producentów. Często wykonują obowiązki po 10–12 godzin dziennie, sześć dni w tygodniu po kilka miesięcy. A serwery te potem ochoczo kupują chwalące się swoją postępowością europejskie uniwersytety. Po opublikowaniu tego raportu jeden za drugim zaczęły zapewniać, że to koniec z takimi bezrefleksyjnymi zakupami.
– U nas to jeszcze wydaje się być wydumanym problemem. Ale nowa unijna dyrektywa dotycząca zamówień publicznych kładzie naprawdę silny nacisk na przestrzeganie norm Międzynarodowej Organizacji Pracy w całym łańcuchu dostaw zamawianego sprzętu – tłumaczy Joniewicz. – Jeżeli chcemy mieć gospodarkę opartą na poszanowaniu zasad nie tylko wolnego rynku, lecz i odpowiedzialną społecznie, to i nas czeka niedługo podobne wyzwanie –dodaje.
Na razie może cieszyć się z własnych drobnych sukcesów. Od października, zgodnie z rozporządzeniem prezydent Warszawy Hanny Gronkiewicz-Waltz, wszystkie biura, jednostki pomocnicze oraz wybrane jednostki organizacyjne urzędu miasta mają uwzględniać kryteria kodeksu pracy oraz społeczne w zamówieniach publicznych. Mają one przede wszystkim promować umowy o pracę.
Pod pręgierzem krytyki ugięła się też właśnie Poczta Polska i ogłosiła, że wdraża Kodeks Dobrych Praktyk Kupieckich, także promujący firmy zatrudniające na umowach o pracę. Ale wcześniej ogłoszonych przez siebie przetargów jednak nie uspołeczniła.