Subskrybuj nas na Youtube
Mechanizm kontroli tworzenia prawa w Polsce wymaga zmian, gdyż jest nieskuteczny
W ostatnim felietonie (patrz: „Do psucia, gotowi, start”, Prawnik z 4 września 2015 r.) opisałem, kto i jak psuje prawo podczas jego tworzenia. Czas odpowiedzieć na pytanie, czy można temu zapobiec i w jaki sposób? W szczególności należy upewnić się, czy normując proces tworzenia prawa, przewidzieliśmy stosowanie odpowiednich instrumentów kontroli i czy one dobrze działają w praktyce na szczeblu rządu i parlamentu oraz Prezydenta RP.
Kontrola tworzenia prawa przez rząd ma głównie charakter kontroli wewnętrznej, wzbogaconej w pewnym zakresie o elementy weryfikacji społecznej (konsultacje z partnerami społecznymi). Regulamin prac Rady Ministrów (RM) z 2013 r. wskazuje na to, kto może inicjować prace legislacyjne rządu oraz jak należy opracowywać i postępować z projektami rządowymi. W regulacjach tych określone są też mechanizmy kontroli.
Zasadą jest, że prace nad projektem rządowego aktu normatywnego mogą być podejmowane, jeżeli jego opracowanie wynika w szczególności z: 1) obowiązujących przepisów; 2) konieczności wdrożenia lub wykonania prawa unijnego; 3) przyjętych strategii lub programów; 4) dokonanych analiz i ocen stanu prawnego lub sytuacji społeczno-gospodarczej, w tym uwzględniających konsultacje zagadnień z danej dziedziny życia społeczno-gospodarczego. Niestety nie przewidziano obowiązku prowadzenia i ogłaszania analiz i ocen stanu prawnego. Nie prowadzi ich obecnie Rządowe Centrum Legislacji (RCL) ani Rada Legislacyjna (RL). Czy jest to takie trudne, skoro w przeszłości były one tam sporządzane? Gdyby dzisiaj analizy takie były opracowywane i ogłaszane w Biuletynie Informacji Publicznej, to mogłyby służyć wszystkim uczestnikom procesu tworzenia prawa. Natomiast ich brak sprawia, że w praktyce rząd uruchamia prace legislacyjne najczęściej na podstawie doraźnych ocen sytuacji wewnętrznej i zewnętrznej państwa lub w oparciu o to, co zostało publicznie zadeklarowane przez premiera jako lidera partii rządzącej bądź co obiecano strajkującym. Tak nie powinno się tworzyć prawa.
Regulamin prac RM przewiduje, że przystąpienie do sporządzania projektu dokumentu ma być poprzedzone złożeniem wniosku o wprowadzenie tegoż do „właściwego” wykazu prac legislacyjnych. Sugeruje to, iż wykazów jest wiele, ale z regulaminu nie wynika, kto i jak ma je prowadzić i aktualizować oraz kto może z nich korzystać. Niewiele znaczy więc to, że RM szczegółowo unormowała tryb postępowania z rządowymi projektami aktów normatywnych, umieszczając w nim także elementy wewnętrznej kontroli, chociaż niektóre z nich zasługują na pozytywne oceny. Dotyczy to m.in. opracowywania założeń ustawy oraz uzasadnienia projektu ustawy i oceny skutków regulacji (OSR). Bardzo interesującym instrumentem kontrolnym jest także test regulacyjny pokazujący istotę problemu podlegającego rozwiązaniu w ramach ustawy oraz ocena skutków regulacji w praktyce (OSR-ex post). Szkoda, że obydwa sprawdziany nie muszą być stosowane obligatoryjnie.
Kontroli tworzenia prawa przez rząd mają służyć również przyjęte rozwiązania instytucjonalne. Przewidziano bowiem fazę wewnętrznych prac uzgodnieniowych oraz poddanie projektów konsultacjom społecznym, a następnie pracę nad nimi w ramach Stałego Komitetu RM i Komitetu ds. Europejskich. Nie każdy projekt musi być jednak kierowany do oceny przez RL. Nad całością przebiegu prac legislacyjnych czuwa RCL, które kieruje projekt do Komisji Prawniczej, złożonej wyłącznie z przedstawicieli ministerstw i urzędów centralnych zamiast ze specjalistów legislacji. W końcu projekt rządowy trafia na posiedzenie plenarne RM, ale tam następuje jedynie jego formalne przyjęcie. Czy taki mechanizm kontroli tworzenia prawa przez rząd jest wystarczający? Nie.
Znaczenie opisanych wyżej rozwiązań jest bowiem żadne, skoro regulamin prac RM przewiduje wiele wyjątków. Sięgając po nie, można tworzyć prawo, nie korzystając z instytucji założeń ustawy, nie opracowując OSR, nie stosując testu regulacyjnego i OSR-ex post oraz nie kierując projektu aktu normatywnego do konsultacji społecznych i do opinii RL. Można natomiast zastosować tryb odrębny, który pozwala pominąć wszelkie instytucje kontrolne. Jeśli rząd będzie zatem szeroko korzystał z tych możliwości, a na to, niestety, wskazuje praktyka, to zamiast zamierzonego ładu i porządku w tworzeniu prawa, zapanuje chaos i przypadkowość. Wewnętrzna kontrola stanie się iluzją. Jest to groźne także przez to, że na ogół rząd nie bierze pod uwagę opinii partnerów społecznych i ekspertyz naukowych dotyczących tworzonego prawa. Miejmy nadzieję, że pod rządami ustawy o Radzie Dialogu Społecznego nastąpi zmiana na lepsze. Aby przywrócić właściwą rangę wewnętrznej kontroli tworzenia prawa, trzeba usunąć z regulaminu prac RM wszelkie wskazane wyżej jego mankamenty, a także zmienić zakres zadań RCL oraz zwiększyć rangę RL.
Sejmowa kontrola tworzenia prawa obejmuje wszystkie projekty ustaw złożone w Sejmie. Ma być wykonywana jednolicie. Zróżnicowanie jej może być natomiast uzasadnione jedynie specyfiką przedmiotu regulacji. Dlatego obok trybu podstawowego wyróżniono odrębne postępowania dotyczące uchwalania kodeksów, zmian konstytucji oraz ustaw dostosowujących prawo polskie do prawa unijnego lub wykonujących prawo unijne. Uwzględnia się też odrębności dotyczące uchwalania ustaw budżetowych i innych planów finansowych państwa. Inny tryb postępowania dotyczy również uchwalania pilnych projektów ustaw, a także ratyfikacji umów międzynarodowych.
Przed wszystkimi projektami ustaw złożonymi w Sejmie postawiono jednolite wymagania, chociaż niekiedy i w tym zakresie są dopuszczalne wyjątki (np. wobec projektu ustawy budżetowej). Od wszystkich wnioskodawców wymaga się przedłożenia oświadczenia o zgodności projektu ustawy z prawem unijnym albo oświadczenia, że przedmiot projektowanej regulacji nie jest nim objęty. Ponadto uzasadnienie projektu powinno przedstawiać wyniki przeprowadzanych konsultacji oraz informować o przedstawionych wariantach i opiniach, w szczególności jeżeli obowiązek zasięgania takich opinii wynika z przepisów ustawy. W wypadku komisyjnych i poselskich projektów, których nie poddano konsultacjom, do tych ostatnich kieruje przed pierwszym czytaniem marszałek Sejmu na zasadach określonych w odrębnych ustawach.
Pierwszym szczeblem sejmowej kontroli projektów ustaw są czynności sprawdzające należące do marszałka izby. Regulamin Sejmu wyznacza mu ważną rolę w organizacji prac ustawodawczych. Po otrzymaniu projektu ma on obowiązek przesłania go Prezydentowi RP, marszałkowi Senatu i Prezesowi RM. Znajomość projektów ustaw zgłaszanych Sejmowi jest tym organom niezbędna ze względu na ich zadania w zakresie tworzenia prawa. Marszałek Sejmu powinien jednak sprawdzać, czy wniesione projekty ustaw odpowiadają wymaganiom określonym w regulaminie Sejmu. Ten zaś przewiduje możliwość zwrócenia wnioskodawcy projektu ustawy, jeżeli uzasadnienie dołączone do projektu nie odpowiada wymogom określonym w regulaminie.
Projekty, co do których istnieje wątpliwość, czy nie są sprzeczne z prawem, w tym z regulacjami unijnymi lub z podstawowymi zasadami techniki prawodawczej, marszałek Sejmu, po zasięgnięciu opinii prezydium Sejmu, może skierować celem wyrażenia opinii do sejmowej Komisji Ustawodawczej. Komisja może większością 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy członków gremium zaopiniować projekt jako niedopuszczalny. Tak zaopiniowanemu dokumentowi marszałek Sejmu może nie nadać dalszego biegu. Błędem jest więc to, że marszałkowi Sejmu regulamin nie nakazuje obligatoryjnego odrzucenia projektu ustawy, który nie odpowiada stawianym wymaganiom. Po co dopuszczać do dalszego biegu dokumenty ewidentnie wadliwe?
To nie koniec wątpliwości. Regulamin Sejmu stanowi, że marszałek, po otrzymaniu projektu ustawy, zarządza sporządzenie przez ekspertów Kancelarii Sejmu opinii w sprawie jego zgodności z prawem unijnym. Jednak nawet gdy te opinie są negatywne, kieruje projekt do pierwszego czytania. Dodatkowo z całej procedury wyłączone są projekty wnoszone przez prezydenta oraz Radę Ministrów.
Jaki jest sens dopuszczania do dalszego postępowania dokumentów negatywnie ocenionych przez ekspertów? Dlaczego z procesu opiniowania w Sejmie wyłączono projekty rządowe i prezydenckie, skoro one też mogą być wadliwe, a funkcją Sejmu jest kontrola działalności rządu? W dodatku poznanie opinii o proponowanych rozwiązaniach ułatwiłoby posłom dalszą nad nimi pracę.
Organizując pracę Sejmu, a zwłaszcza jego posiedzenia plenarne, marszałek powinien zapewnić zgłoszonym projektom właściwe miejsce w planie posiedzeń sejmowych. Tymczasem regulamin Sejmu nie poświęca tej kwestii należnej uwagi. Z pewnością najbardziej obiektywnym kryterium byłoby zachowanie kolejności wynikającej z daty zgłoszenia projektu. Wiadomo jednak, że inaczej trzeba postępować z uchwalaniem projektów pilnych (art. 123 Konstytucji RP) oraz z uchwalaniem ustaw budżetowych i większości ustaw daninowych. Niekiedy konieczne jest pilne uchwalenie ustaw dostosowujących lub wykonujących prawo unijne, bo są w nim ustalone nieprzekraczalne terminy obowiązujące prawodawców krajowych. Są to jednak sytuacje wyjątkowe, podobnie jak i te, które mogą wynikać ze zdarzeń nagłych i nieprzewidywalnych lub związanych z koniecznością wprowadzenia stanu nadzwyczajnego.
W innych przypadkach nie ma natomiast żadnego uzasadnienia i usprawiedliwienia dla prowadzenia przez marszałka Sejmu polityki swobodnego lawirowania kolejnością kierowania projektów ustaw do kolejnych czytań oraz dowolności w ustalaniu terminów prac nad projektami. Marszałek Sejmu nie powinien prowadzić tzw. zamrażarki, przechowując w niej projekty ustaw niewygodne dla koalicji rządzącej. Takie postępowanie jest niewłaściwe nie tylko z punktu widzenia racjonalnego modelu tworzenia prawa, lecz jest również niebezpieczne dla demokracji. Wiele projektów wniesionych do Sejmu może nie mieć bowiem przez to żadnej szansy na uchwalenie w wymaganym terminie (np. ustawy daninowe lub ustawy dostosowujące prawo unijne do prawa polskiego) lub do końca kadencji Sejmu (zasada dyskontynuacji).
W praktyce tworzenia prawa przez Sejm widoczne są bałagan i nieuzasadniona presja czasu. Posiedzenia plenarne Sejmu są organizowane zbyt rzadko, a przez to czas oczekiwania na przystąpienie chociażby do pierwszego czytania wielu projektów trwa długo. Dochodzi więc do tego, że projekt korzystający z preferencji marszałka Sejmu jest rozpatrywany niemalże od razu, i to w tempie ograniczonym do dwóch czytań, natomiast inny projekt czeka długo na skierowanie go do pierwszego czytania. O kolejności rozpatrywania projektów przesądza dyskrecjonalna moc marszałkowskiej władzy. Tak nie powinno być. Nie sądzę bowiem, by nie można było częściej organizować posiedzeń plenarnych Sejmu, zwiększając przez to ich liczbę. Nie jest też prawdą, że posłowie są tak mocno zapracowani. Kiedyś zatelefonowałem do kilkunastu biur poselskich, aby sprawdzić, czy posłowie bywają na swoich dyżurach. Otóż najczęściej nie bywają, lecz ich miłe sekretarki wypytują o powód chęci spotkania z posłem i proszą o podanie danych kontaktowych rozmówcy. Nigdy nie doczekałem się telefonu od posła. Być może dlatego, że jako powód spotkania zawsze kłamliwie podawałem, że chciałbym go osobiście poznać.
Posłowie niepotrzebnie tracą czas, wyjeżdżając bez powodu służbowo za granicę (patrz kilometrówki). Nikt z nich i tak nie pobije przecież rekordu pewnej pani senator, która na wyjazdy zagraniczne zawsze wybierała kraje arabskie, bo chciała poznać przyczyny, dla których nie ma tam parlamentów. Gdy w telewizji widzi się świecącą pustkami salę sejmową podczas obrad plenarnych, zaś na korytarzach posłów snujących się w poszukiwaniu telewizyjnych kamer lub chociażby radiowych mikrofonów, to krew pulsuje w żyłach żwawiej od wolnego tempa prac sejmowych. Czyż nie jest więc bzdurą to, że pozwala się na organizowanie innych zajęć sejmowych (np. posiedzeń komisji lub zespołów bądź zebrań klubowych) w trakcie trwania posiedzeń plenarnych? Jest to przecież jawne ich lekceważenie. Czy prace sejmowe trzeba prowadzić przez kilkanaście godzin (z krótkimi przerwami) lub w porze nocnej? Tyle jest przecież w stolicy nocnych klubów i restauracji.
Regulamin Sejmu nie ustala w zasadzie żadnych nakazów lub ograniczeń czasowych odnoszących się do tempa prac sejmowych. Pozostawia to do dowolnej regulacji marszałkowi Sejmu i prezydium Sejmu oraz przewodniczącym komisji lub zespołów. Zupełnie wyjątkowo zarządza się też łączne rozpatrywanie wielu projektów ustaw dotyczących tej samej kwestii lub ustawy, a jest to przecież możliwe i z pewnością byłoby korzystne dla wnioskodawców.
Sprawności prac legislacyjnych w Sejmie nie sprzyja również notoryczna absencja większości posłów na posiedzeniach komisji lub podkomisji (zespołów roboczych). Licznie odnotowuje się także przypadki opuszczania obrad przez posłów, którzy wcześniej podpisali listę obecności. W niewielkim stopniu poprawę uzyskuje się przez stosowanie wobec posłów sankcji finansowych. Posłowie mobilizują się dopiero w dniu, w którym odbywają się głosowania. Wtedy odzyskują wigor wszyscy parlamentarzyści, łącznie z hospitalizowanymi, a także z rzadko biorącymi udział w pracach sejmowych członkami rządu. Potwierdza to tezę, że nie wszyscy zasługują na to, aby być posłami.
Tymczasem nikt nie bada i nie ocenia oficjalnie aktywności poselskiej, chociaż w Kancelarii Sejmu odnotowuje się dane o obecności posłów na posiedzeniach plenarnych lub innych (komisji, zespołów) oraz o liczbie ich innych form aktywności (np. pełnienia funkcji posła sprawozdawcy lub posła składającego oświadczenie w imieniu klubu, składania interpelacji, zapytań lub oświadczeń). Ocen dokonuje się natomiast dopiero w związku z organizowaniem rankingów medialnych. Wtedy to poznajemy dwie „10”: najbardziej aktywnych i najbardziej leniwych posłów. Liderzy klubów poselskich zawsze kierują do prac nad projektem danej ustawy swych najlepszych posłów i pamiętają o nich przy układaniu kolejnych list wyborczych. Przez to niektórzy posłowie są widoczni często i niemalże wszędzie, aż do znudzenia. Natomiast inni przychodzą na głosowania sejmowe, a poza tym nie biorą udziału nawet w spotkaniach opłatkowych. Jeśli nie uzyskają po raz kolejny dobrego miejsca na liście wyborczej, to podobnie jak nielubiani przez trenera piłkarze, zmieniają dotychczasowe barwy klubowe i dalej spokojnie lenią się w innych już strojach klubowych.
W praktyce sejmowa kontrola tworzenia prawa nie spełnia więc roli, którą wyznaczyły mu zasady ustrojowe, a zwłaszcza zasada podziału władzy i zasady demokratycznego państwa prawnego. Dzieje się tak również dlatego, że Sejm oparty na większości koalicyjnej nie zamierza zbyt gorliwie kontrolować projektów ustaw pochodzących od „swojego” rządu. Stara się raczej uchwalić je za wszelką cenę, nawet gdy ma świadomość zawartych w nich błędów. W niewielkim stopniu poprawia je zatem, ale nigdy ich nie odrzuca. Uważa, że do tego lepiej nadają się bowiem projekty wniesione przez inne podmioty korzystające z inicjatywy ustawodawczej, a zwłaszcza projekty opozycji politycznej (partyjnej i obywatelskiej). To zaś tłumaczy, dlaczego zupełnie wyjątkowo z inicjatywy ustawodawczej korzysta stutysięczna grupa obywateli oraz dlaczego tak rzadko uchwala się ustawy w oparciu o projekty poselskie złożone przez posłów spoza koalicji rządzącej.
Sejmową kontrolę tworzenia prawa trzeba uzdrowić. W tym celu należałoby wprowadzić konstytucyjny zakaz łączenia mandatu parlamentarzysty z funkcjami w rządzie. Wtedy dopiero Sejm mógłby przynajmniej formalnie kontrolować działalność prawotwórczą rządu. Natomiast w nowym regulaminie Sejmu powinny pojawić się postanowienia zobowiązujące marszałka Sejmu do pełnienia roli obiektywnego gospodarza wnoszonych projektów ustaw, a więc pozbawiającego go możliwości dowolnego sterowania biegiem postępowania ustawodawczego.
Nowy regulamin Sejmu powinien także zapobiegać powstawaniu bałaganu w pracach sejmowych oraz przeciwstawiać się presji czasu, która im towarzyszy. Ten bowiem jest często tracony zupełnie niepotrzebnie na skutek wadliwej organizacji prac sejmowych. W wydatkach Kancelarii Sejmu nie mogą natomiast dominować wydatki związane z podróżami posłów oraz ich zakwaterowaniem i wyżywieniem oraz prowadzeniem biur, lecz wydatki na merytoryczną obsługę przez prawników (legislatorów) oraz innych specjalistów (np. ekonomistów, finansistów, politologów).
W stosunku do kontroli tworzenia prawa wykonywanej przez Senat mam podobne oceny i zastrzeżenia, chociaż Senat ma łatwiej niż Sejm, bo zajmuje się już uchwalonymi ustawami. Powinien więc wnikliwie się im przyjrzeć w wyznaczonym przepisami czasie (najpóźniej w ciągu 30 dni od przekazania ustawy z wyjątkami dotyczącymi ustaw uchwalonych jako projekty pilne oraz ustaw budżetowych i ustawy o zmianie konstytucji), aby zająć merytoryczne stanowisko w myśl art. 121 ust. 2 Konstytucji RP. Marszałek Senatu nie powinien zatem ulegać presji partyjnej i skracać czasu pracy izby nad ustawą do kilku godzin! Regulamin Senatu to umożliwia (m.in. dlatego należałoby go zmienić), ale zasadą jest przecież poddanie ustawy ocenie właściwej komisji, która po jej dokonaniu proponuje podjęcie przez Senat stosownej uchwały (przyjęcia ustawy bez poprawek lub z poprawkami bądź odrzucenie jej w całości, z wyjątkiem ustawy budżetowej).
Jeśli więc senacki tryb kontroli tworzenia prawa ma być skuteczny, to prace nad ustawą powinny przebiegać bez niepotrzebnych przyspieszeń i opóźnień. Senatorom trzeba zapewnić odpowiedni czas na zapoznanie się z ustawą oraz jej problemami, a także z wyrażonymi na jej temat opiniami. Powinni mieć także możliwość wysłuchania wyjaśnień ze strony rządu lub innego wnioskodawcy, a także ekspertów. Jeśli natomiast praca w Senacie ma sprowadzać się jedynie do głosowania nad ustawą, i to według określonego klucza partyjnego, to sens dalszego utrzymywania Senatu jest żaden. Izba wyższa nie może zamieniać się w „dom spokojnej starości politycznej”.
Konstytucja RP jednoznacznie ustaliła powinności Prezydenta RP w zakresie kontroli ustaw uchwalonych przez Sejm (art. 122). Reszta zależy od praktyki. Jeśli prezydent zadba o to, aby mieć do swojej dyspozycji dobre służby legislacyjne i uznanych oraz obiektywnych ekspertów, to wtedy łatwiej przyjdzie mu podejmowanie trafnych decyzji związanych z podpisywaniem ustaw lub kierowaniem ich do zbadania przez TK bądź do ponownego rozpatrzenia przez Sejm. Moje osobiste obserwacje tego zjawiska wskazują na to, że najlepiej rozumiał to prezydent A. Kwaśniewski. Może dlatego nie odnotował większych wpadek w tym zakresie. Miał bowiem szacunek dla prawa i zaufanie do prawników oraz pozostawał w swych decyzjach kontrolnych ponad układami partyjnymi. Innym udawało się to w mniejszym stopniu (np. chęć rządzenia za pomocą dekretów i słynna falandyzacja prawa w czasie prezydentury L. Wałęsy lub niezdrowa rywalizacja z rządem prezydenta B. Komorowskiego pod koniec jego kadencji).
Kontrola tworzenia prawa jest niezbędna. Ale ma sens tylko wtedy, gdy jest dobrze wykonywana oraz gdy na podstawie jej wyników podejmuje się działania korygujące i naprawcze. Tego wszystkiego wciąż nam niestety brakuje. Czy mechanizm kontroli tworzenia prawa może pozostać bez zmian? Nie powinien, bo jest nieskuteczny.
Błędem jest to, że regulamin Sejmu nie nakazuje marszałkowi izby obligatoryjnego odrzucenia projektu ustawy, który nie odpowiada stawianym wymaganiom. Po co dopuszczać do dalszego biegu dokumenty ewidentnie wadliwe?
Przykładem jawnego lekceważenia obrad plenarnych Sejmu jest wyrażanie zgody na to, by w czasie ich trwania organizowane były inne zajęcia sejmowe, w tym posiedzenia komisji czy zespołów
/>
/>