Sądy administracyjne będą rozpatrywały mniej spraw

Wyłączono możliwość składania skarg na niektóre postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, np. na postanowienie wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu. Wykluczono też możliwość wnoszenia skarg m.in. na pozostawienie podania bez rozpoznania przez organ administracji
Jedną z głównych zmian jest częściowe ograniczenie zakresu spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne. Ma to uprościć i tym samym przyspieszyć postępowania sądowo-administracyjne.
Postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym
Nowe prawo o zgromadzeniach z za długim postępownaiem. Rada Legislacyjna ma wątpliwości

Zobacz również
W dotychczasowym brzmieniu ustawa uprawniała zainteresowany podmiot do złożenia skargi do sądu administracyjnego na każde postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Ostatnia zmiana krąg tych rozstrzygnięć ogranicza. Z katalogu postanowień, na które można składać skargi, zostały wykluczone dwa kolejne rodzaje: postanowienie wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydawane w trybie art. 34 par. 1a ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm., dalej: u.p.e.a.) oraz postanowienia, których przedmiotem jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu, wydawane w trybie art. 34 par. 2 u.p.e.a.
Oba rodzaje postanowień wydawane są w odniesieniu do kwestii pojawiających się w toku postępowania, którego podstawowym celem jest rozpoznanie przez organ egzekucyjny zarzutów złożonych przez dłużnika, a podważających zasadność prowadzonej egzekucji. Na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym przysługuje bowiem zażalenie. Intencją ustawodawcy było przyspieszenie i usprawnienie rozpoznawania spraw. Tym samym uznano za wystarczające, aby dopiero na kolejnym etapie, kiedy organ egzekucyjny wypowiada się (wydając postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów), można było podważać legalność rozstrzygnięcia, składając skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
KOMENTARZ
Celem ograniczenia jest co do zasady uproszczenie i tym samym przyspieszenie postępowania sądowoadministracyjnego. Intencją ustawodawcy było jednak, aby wykluczając możliwość zaskarżania do sądu administracyjnego poszczególnych aktów lub też czynności podejmowanych w ramach sformalizowanych procedur, nie pozbawiać strony prawa do sądu. Zawężenie granic kontroli sądowej paradoksalnie może posłużyć do podwyższenia standardu jej ochrony.
Przyjęte rozwiązania niewątpliwie służą ochronie interesów wierzyciela. Wydaje się jednak, że z punktu widzenia ochrony interesów dłużnika, jako strony tego postępowania, przyjęte rozwiązanie może pogorszyć jego sytuację procesową.
W konsekwencji tych zmian nie będzie zatem już możliwe składanie skarg do WSA po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela czy postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu.
Pozostawienie podania bez rozpoznania
Zmiana zakresu spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne odnosi się także do skarg na tzw. inne czynności z zakresu administracji publicznej oraz skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Dotychczas obowiązujący art. 3 par. 2 pkt 4 p.p.s.a. daje podstawy do zaskarżania do sądu administracyjnego wszelkich czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a niebędących decyzjami, wskazanymi postanowieniami wydawanymi w postępowaniu administracyjnym czy egzekucyjnym i zabezpieczającym. W szczególności w świetle orzecznictwa sądowego czynność podejmowana w toku postępowania, jaką jest pozostawienie podania bez rozpoznania, w skutkach procesowych bardzo dotkliwa dla strony – kończąca w istocie postępowanie bez rozpoznania sprawy – podlegała kontroli sądowoadministracyjnej. Wprowadzona zmiana spowoduje wykluczenie możliwości zaskarżania tego typu aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego, określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.).
W takiej sytuacji prawo do sądu zagwarantowane zostało poprzez przyznanie możliwości zaskarżenia bezczynności organu administracyjnego na podstawie nowo dodanego art. 3 par. 2 pkt 9 u.p.p.s.a.
KOMENTARZ
Wprowadzona regulacja nie jest do końca spójna systemowo, bowiem skarżenie czynności, jaką jest pozostawienie podania bez rozpoznania, na podstawie art. 3 par. 2 pkt 9 u.p.p.s.a. na okoliczność, że organ jest bezczynny albo działa przewlekle – nie wydaje się do końca zrozumiałe. Zasadniejsze wydaje się w takim przypadku kwestionowanie omawianej czynności organu z art. 3 par. 2 pkt 1 w związku z art. 3 par. 2 pkt 8 u.p.p.s.a. – czyli jako jego bezczynności (czy raczej przewlekłego działania) w związku z brakiem wydania np. decyzji administracyjnej. Istnieje prawdopodobieństwo, że ta zmiana może spowodować w praktyce spore wątpliwości.
Bezczynność w sprawach interpretacji podatkowych
Nie będzie można też wnosić skarg na bezczynność organu w sprawach dotyczących pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego, wydawanych w indywidualnych sprawach.
Zmieniono bowiem treść art. 3 par. 2 pkt 8 u.p.p.s.a., w którym aktualnie jednoznacznie wykluczono możliwość wnoszenia skarg na bezczynność organu w sprawach dotyczących pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego, wydawanych w indywidualnych sprawach. Zresztą w istocie skarga taka byłaby bezprzedmiotowa. Wynika to stąd, że na podstawie art. 14o ordynacji podatkowej zastosowano konstrukcję tzw. milczącej interpretacji. Polega ona na tym, że po bezskutecznym upływie terminu określonego w art. 14d ordynacji podatkowej, a dokładnie w dniu następującym po dniu, w którym upłynął termin wydania interpretacji, przyjmuje się, że została wydana interpretacja stwierdzająca prawidłowość stanowiska wnioskodawcy w pełnym zakresie.
Nie zawsze wszystkie strony będą zawiadomione
Nie będzie już obowiązku indywidualnego zawiadamiania wszystkich uczestników postępowania, które toczy się przed organem administracji publicznej, jeżeli w toku tego postępowania strony na mocy przepisu szczególnego były zawiadamiane w trybie obwieszczenia lub publicznego ogłoszenia. Powiadomieni zostaną tylko ci, którzy zgłosili wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie nie później niż przed otwarciem rozprawy
Zgodnie z obecnie obowiązującym art. 33 par. 1 osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, to w przypadku jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego – automatycznie staje się uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Do tej pory sąd administracyjny miał bezwzględny obowiązek zawiadamiania tych wszystkich stron postępowania administracyjnego, które nie wniosły skargi do tego sądu. Obowiązek ten istniał niezależnie od liczby uczestników i niezależnie od tego, że w postępowaniu administracyjnym strony były zawiadamiane o aktach lub czynnościach w drodze obwieszczenia.
W zmienionej ustawie w odniesieniu do postępowań, jakie toczyć się mogą z udziałem wielu podmiotów, ten bezwzględny obowiązek został przełamany. Nowela zmieniła treść art. 33 par. 1a u.p.p.s.a. Zrezygnowano z obowiązku indywidualnego zawiadamiania przez sąd wszystkich uczestników postępowania, jakie toczyło się przed organem administracji publicznej, jeżeli w toku tego postępowania strony na mocy przepisu szczególnego były zawiadamiane w trybie obwieszczenia lub publicznego ogłoszenia.
Do rezygnacji z trybu indywidualnego zawiadamiania stron uprawniają w szczególności przepisy specustaw (drogowej, kolejowej, gazowej, powodziowej, Euro 2012, lotniskowej oraz atomowej). Dopuszczalne jest to także w postępowaniach prowadzonych w sprawie oceny oddziaływania na środowisko czy wydania pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli liczba stron przekracza 20.
Ważne
Zmiana warunków udziału na prawach strony w postępowaniach sądowych przed sądami administracyjnymi dotyczy tych spraw, w których przepis szczególny przewiduje, że strony postępowania przed organem administracji publicznej są zawiadamiane o aktach lub innych czynnościach tego organu przez obwieszczenie lub inny sposób publicznego ogłaszania. W takim przypadku osoba, która nie wniosła skargi na decyzję organu administracji, będzie mogła się stać uczestnikiem postępowania sądowego na prawach strony jedynie wtedy, kiedy przed rozpoczęciem rozprawy złoży odpowiedni wniosek
Regulacja ta ma na celu uproszczenie postępowania i jego przyspieszenie. W sposób oczywisty w tego typu postępowaniach, w których liczba uczestników jest znaczna, nałożony na sąd obowiązek indywidualnego powiadamiania wszystkich uczestników (stron) istotnie wydłuża cały proces i generuje koszty. Niemniej prawa do sądu gwarantowane są wszystkim stronom, niezależnie od ich liczby i sposobu procedowania. Próbując pogodzić te dwie konkurujące z sobą zasady, przyjęto rozwiązanie, o którym mowa w art. 33 par. 1a u.p.p.s.a., zgodnie z którym sąd powiadamia tylko tych uczestników, którzy zgłosili wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie, nie później niż przed otwarciem rozprawy.
Ważne
Sąd, oceniając wniosek osoby, która była stroną postępowania przed organem administracji publicznej, a nie złożyła skargi o przystąpienie do postępowania sądowego na prawach strony, będzie brał pod uwagę to, czy wynik postępowania sądowego dotyczy interesu prawnego wnioskującego. Jeżeli wynik postępowania sądowego nie dotyczy interesu prawnego tej osoby, a żąda ona dopuszczenia do udziału w postępowaniu, sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie. Na postanowienie przysługuje zażalenie
Rozwiązanie zawarte w art. 33 par. 1a u.p.p.s.a. koresponduje z treścią art. 54 par. 4 u.p.p.s.a., który zobowiązuje organ do zawiadomienia o przekazaniu do sądu skargi wraz z odpowiedzią na skargę przez obwieszczenie w siedzibie organu i na jego stronie internetowej oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. W treści obwieszczenia winno znaleźć się pouczenie o treści art. 33 par. 1a u.p.p.s.a., tj. o możliwości złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie później niż przed otwarciem rozprawy.
Tym samym brak stosownego wniosku uniemożliwi udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym w charakterze uczestnika na prawach strony.
KOMENTARZ
Niestety, wprowadzona regulacja wymaga ze strony zainteresowanych podmiotów niezwykle intensywnej staranności co do dalszego monitorowania ewentualnych środków prawnych wnoszonych w stosunku do rozstrzygnięcia, jakie zapadło w sprawie, a w szczególności tego, czy dane rozstrzygnięcie organu administracji publicznej zaskarżono do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Mimo że wprowadzono obowiązek zawiadomienia przez organ o fakcie wniesienia skargi w formie obwieszczenia, to należy mieć na uwadze, że sąd administracyjny nie ma obowiązku informowania w sposób szczególny o terminie rozprawy, a jest to przecież data graniczna na złożenie wniosku o przystąpieniu do postępowania. Inicjatywa i staranność w tym zakresie pozostają wyłącznie po stronie zainteresowanych podmiotów. Wskazać należy także brak stosownych regulacji w odniesieniu do wniosku spóźnionego. Wydaje się, że wprowadzona konstrukcja nie została starannie dopracowana i mogą się pojawiać trudności z jej stosowaniem, które niestety mogą godzić w prawnie chronione interesy stron postępowania administracyjnego.
Ograniczenia w składaniu wniosków o wyłączenie sędziego
Ponowny wniosek w tej samej sprawie, niezawierający podstaw wyłączenia albo oparty na tych samych okolicznościach, zostanie odrzucony. Ma to przyspieszyć przebieg postępowań
W obecnie obowiązujących przepisach brak jest regulacji dotyczących ponownie złożonego wniosku o wyłączenie sędziego, gdy wniosek ten oparty był na tych samych okolicznościach.
Miało to ten skutek, że wniosek ten poddawany był tej samej procedurze, której podlega każdy wniosek spełniający wymogi ustawowe. Zgodnie z art. 22 par. 2 u.p.p.s.a. był on rozpoznany na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów po złożeniu wyjaśnienia sędziego, którego wniosek dotyczy. Utrzymanie takiego sposobu procedowania rzeczywiście prowadzić mogło do znacznego wydłużenia postępowania.
Zgodnie z nowo dodawanym art. 22 par. 4 u.p.p.s.a. ponowny wniosek o wyłączenie sędziego, niezawierający podstaw wyłączenia albo oparty na tych samych okolicznościach, podlega odrzuceniu bez składania wyjaśnień przez sędziego, którego dotyczy.
Postanowienie w tej sprawie wydaje sąd w składzie trzech sędziów, na posiedzeniu niejawnym.
Organ administracyjny szybciej odpowie obywatelowi, bo zmobilizują go kary
Ograniczono termin do uznania skargi przez organ administracji publicznej, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy zaskarżono
Dotychczas organ administracji publicznej, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy zaskarżono, miał czas na dokonanie autokontroli, to jest uwzględnienie skargi i dokonanie stosownej korekty swojego działania aż do dnia rozpoczęcia rozprawy przed sądem.
Zmieniona treść art. 54 par. 3 u.p.p.s.a. skraca ten czas. Przyznaje uprawnienie organowi do uwzględnienia skargi w całości w zakresie jego właściwości w terminie 30 dni od jej otrzymania.
Przyjęte rozwiązanie pozwoli wyeliminować przypadki występujące w dotychczasowej praktyce, gdy organy administracyjne w sytuacji wydania decyzji w trybie art. 54 par. 3 u.p.p.s.a. nie przesyłały sądowi, zgodnie z dyspozycją wynikającą z art. 54 par. 2 u.p.p.s.a., tej skargi wraz z aktami sprawy w terminie 30 dni od jej wniesienia. To z kolei stwarzało problemy w realizacji obowiązku wynikającego z art. 201 par. 1 u.p.p.s.a. w zakresie zwrotu kosztów przysługujących skarżącemu od organu, także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 par. 3 u.p.p.s.a., tj. w sytuacji gdy organ skargę uznał. Jest to istotny problem, bo bez akt sprawy i bez skargi, co do zasady, nie jest możliwe określenie wartości przedmiotu zaskarżenia, która to wartość stanowi podstawę obliczenia kosztów zastępstwa procesowego.
WAŻNE
W sytuacji kiedy organ administracji podejmie decyzję o uwzględnieniu skargi, zobowiązany jest do jednoczesnego stwierdzenia, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa
Nowe przepisy mają za zadanie zdyscyplinować organy administracji. Odesłanie zawarte w nowej redakcji art. 54 par. 3 u.p.p.s.a., nakazujące odpowiednie zastosowanie art. 54 par. 2 u.p.p.s.a., nakłada obowiązek przekazania sądowi w terminie trzydziestu dni decyzji autokontrolnej oraz skargi wraz z aktami.
KOMENTARZ
Wprowadzone rozwiązanie ma na celu nie tylko zdyscyplinowanie organów administracji, ale także wyeliminowanie przypadków, w których sąd wyda orzeczenie w sprawie, nie dysponując informacją o równoczesnym wydaniu decyzji autokontrolnej przez organ administracji publicznej, w szczególności uchylającej zaskarżoną decyzję.
Skargi na interpretację w sprawach podatkowych według zmodyfikowanych reguł
Wprowadzono nowe warunki skutecznego złożenia skargi na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego. Może być ona oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, dopuszczenia się błędu wykładni lub niewłaściwej ocenie co do zastosowania przepisu prawa materialnego
Wprowadzono nową regulację, odnosząca się do warunków wniesienia skargi na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego, wydawaną w indywidualnych sprawach. Przyjęte rozwiązania uwzględniają charakter prawny tego rodzaju aktu indywidualnego, wynikający w szczególności z art. 14b par. 3 i art. 14c par. 1 i 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.). Uwzględniono w szczególności okoliczność, że w procesie ich wydawania nie mamy do czynienia z procesem zastosowania prawa materialnego, a jedynie z oceną jego ewentualnego zastosowania. Tym samym zgodnie z regulacją zawartą w art. 57a u.p.p.s.a. skarga na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydana w indywidualnej sprawie może być oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, dopuszczenia się błędu wykładni lub niewłaściwej ocenie co do zastosowania przepisu prawa materialnego. Dodatkowo wprowadzono odstępstwo od zasady ogólnej wyrażonej w art. 134 u.p.p.s.a., zgodnie z którą sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym w odniesieniu do skarg na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydanych w indywidualnych sprawach sąd administracyjny jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Nowe zasady doręczania pism procesowych
W toku postępowania obowiązek ten będą mieli adwokaci, radcowie prawni, doradcy podatkowi i rzecznicy patentowi. Konieczne będzie przedstawienie w sądzie dowodu doręczenia drugiej stronie albo dowodu wysłania przesyłką poleconą
Zrównanie przez ustawodawcę uprawnień doradców podatkowych i rzeczników patentowych z uprawnieniami radców prawnych i adwokatów w zakresie wnoszenia skarg kasacyjnych wymusiło potrzebę uzupełnienia stosownych przepisów u.p.p.s.a. przez dopisanie doradców podatkowych i rzeczników patentowych w tych wszystkich przepisach, w których określono wcześniej uprawnienia adwokatów i radców prawnych. Zabieg ten ma charakter jedynie porządkujący.
WAŻNE
W postępowaniu sądowoadministracyjnym strona wciąż nie ma obowiązku ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika w sprawie (z wyjątkiem sporządzenia skargi kasacyjnej, który to obowiązek został zapisany w art. 175 u.p.p.s.a.). Jeżeli zatem strona nie wyznaczyła pełnomocnika – doręczenia pism nadal dokonuje sąd z urzędu
Nowością jest natomiast wprowadzenie regulacji (zawartej w art. 66 u.p.p.s.a., a wzorowanej na art. 132 ustawy z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego, t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 101 ze zm., dalej: k.p.c.), zgodnie z którą w toku sprawy adwokaci, radcowie prawni, doradcy podatkowi i rzecznicy patentowi będą mieli obowiązek doręczania sobie nawzajem pism bezpośrednio, za potwierdzeniem odbioru i oznaczeniem daty.
W tej sytuacji konieczne będzie dołączenie do pisma procesowego wniesionego do sądu dowodu doręczenia drugiej stronie pisma albo dowodu jego wysłania przesyłką poleconą. Pisma, do których nie dołączono dowodu doręczenia albo dowodu wysłania przesyłką poleconą, podlegać będą zwrotowi bez wzywania do usunięcia tego braku. Pismo może być doręczone adresatowi także bezpośrednio w sekretariacie sądu przez wręczenie mu go przez upoważnionego pracownika. Obowiązek wzajemnego doręczania nie dotyczy jednak: wniesienia skargi, skargi kasacyjnej, zażalenia, sprzeciwu, skargi o wznowienie postępowania i skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia.
KOMENTARZ
Zmiany te dotyczą działania profesjonalnych pełnomocników. Dla strony postępowania wymierną korzyścią rozwiązania będzie niewątpliwie przyspieszenie procedur sądowych przez zwolnienie sądu z obowiązku przesyłania tych pism i oczekiwania na skuteczne ich doręczenie.
Więcej spraw w trybie uproszczonym
Rozszerzono zakres spraw, które mogą być rozpoznawane w trybie art. 120 u.p.p.s.a., tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego
Sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym rozpoznawane są co do zasady na rozprawie, która w sposób najpełniejszy gwarantuje zachowanie podstawowych zasad procesowych. Ceną za realizację tej gwarancji z punktu widzenia interesów strony jest jednak wydłużenie czasu rozpoznawania sprawy. Zdarzają się sytuacje, kiedy nie ma uzasadnionej potrzeby przeprowadzania rozprawy albo nie leży to w interesie stron czy interesie wymiaru sprawiedliwości. W takich przypadkach stosuje się tryb uproszczony rozpoznania sprawy.
Rozpoznawanie spraw w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 120 u.p.p.s.a., odbywa się na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego. Jest to tryb pozwalający uzyskać rozstrzygnięcie w sposób stosunkowo szybki i sprawny, niemniej stanowi on wyjątek od zasady rozpoznawania spraw na rozprawie. Uruchomienie trybu uproszczonego mogło być zainicjowane dotychczas albo z urzędu przez sam sąd (w odniesieniu do skarg wskazanych w art. 119 pkt 1 u.p.p.s.a.), albo na wniosek strony, przy braku sprzeciwu pozostałych stron.
W wyniku nowelizacji dotychczasowy katalog spraw, które mogą być przedmiotem takiego postępowania wszczynanego przez sam sąd, został poszerzony o skargi wskazane w art. 119 pkt 3 i 4 u.p.p.s.a.:
1) skargi, których przedmiotem jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, oraz
2) skargi, których przedmiotem jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Według ustawodawcy są to te kategorie spraw, w których z zasady stan faktyczny jest oczywisty, a w przypadku skarg na bezczynność czy przewlekłość postępowaniu wręcz nakazane jest – ze względu na wytknięte nieprawidłowości – jak najszybsze odniesienie się do stawianych zarzutów. Tym samym możliwość rozpatrywania nowych spraw z urzędu w trybie uproszczonym powinna skrócić czas ich rozpatrywania.
Szersze uprawnienia dla wojewódzkich sądów administracyjnych
Wojewódzkie sądy administracyjne będą uprawnione do umarzania postępowania administracyjnego. Będą mogły też wydawać merytoryczne orzeczenia w ramach kontroli decyzji i postanowień administracyjnych. Nowela przewiduje ponadto konieczność zawiadomienia sądu przez organ o wykonaniu wyroku. A gdy organ nie zawiadomi o rozstrzygnięciu, sąd będzie mógł nałożyć na niego grzywnę
Przełomowe zmiany wprowadzone ostatnią nowelą dotyczą przede wszystkim zmiany charakteru orzeczeń wydawanych przez wojewódzkie sądy administracyjne.
Umarzanie postępowań
Nowa regulacja zawarta w art. 145 par. 3 u.p.p.s.a. daje sądowi administracyjnemu możliwość umarzania postępowania administracyjnego, jakie toczyło się przed organem administracji publicznej, w ramach którego został wydany zaskarżony akt. Jest to podyktowane względami ekonomiki procesowej. Dotychczas w sytuacji kiedy sąd, uchylając zaskarżoną decyzję lub postanowienie, uznawał, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego (np. sprawa była bezprzedmiotowa) – przekazywał sprawę organowi w celu wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. To jedynie niepotrzebnie przedłużało definitywne zakończenie postępowania.
Nowe uprawnienia
Kolejne rozwiązanie przyjęte w nowo dodanym art. 145a u.p.p.s.a. wprowadza rewolucyjną zmianę w dotychczasowym sposobie orzekania wojewódzkich sądów administracyjnych. W wyroku uwzględniającym skargę i uchylającym decyzję lub postanowienie z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź w wyroku stwierdzającym nieważność decyzji lub postanowienia sąd administracyjny będzie mógł określić sposób załatwienia sprawy albo jej rozstrzygnięcia wraz ze wskazaniem terminu, w jakim organ winien wydać nową decyzję lub postanowienie. Uprawnienie to nie dotyczy rozstrzygnięć mieszczących się w sferze uznania organu, którego akt zaskarżono.
Rozwiązanie to zmierza w kierunku zwiększenia stopnia merytorycznego nadzoru sądów administracyjnych nad działaniem administracji publicznej oraz powinno się przyczynić do zwiększenia skuteczności orzeczeń wydawanych przez te sądy. Sam wyrok sądu administracyjnego nie zastąpi decyzji czy postanowienia, ale niewątpliwie w sposób wiążący determinuje ich treść. Natomiast mechanizm zapewniający wykonalność orzeczenia sądowego wydaje się pozwalać na osiągnięcie zakładanego rezultatu. Przypadki niewykonywania wyroków sądów administracyjnych przez organy administracji publicznej zdarzały się wcale nierzadko, stąd wskazywano na niewystarczającą efektywność ochrony sądowoadministracyjnej dla jednostki. W dotychczas obowiązującym stanie prawnym sąd, orzekając wyłącznie kasacyjnie, zawierał w wyroku jedynie ocenę prawną i wskazówki co do dalszego postępowania. Nie zawsze jednak ocena ta i wskazówki były respektowane przez organy administracji publicznej, dalej rozpatrujące sprawę.
Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 145a par.3 u.p.p.s.a. w przypadku niewydania w zakreślonym przez sąd terminie decyzji lub postanowienia o wskazanym rozstrzygnięciu strona będzie miała prawo wnieść skargę z żądaniem wydania orzeczenia stwierdzającego istnienie albo nieistnienie uprawnienia lub obowiązku, a także wymierzenia organowi grzywny.
Nowym rozwiązaniem jest także możliwość zasądzenia przez sąd od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości od 1000 zł do 10 000 zł jako swoistego zadośćuczynienia za niewykonanie wyroku – art. 145a par. 2 u.p.p.s.a. Brak jest jednak ustawowych wskazówek, czym ma się kierować sąd zasadzający wskazaną sumę.
Zwiększona moc wyroków
Doprecyzowano zakres związania oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Nowa redakcja art. 153 u.p.p.s.a. usuwa wątpliwości co do zakresu związania oceną prawną dotyczącą konkretnej sprawy, wyrażoną w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. W nowym brzmieniu: „Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie”.
Ocena prawna to nic innego jak tylko wyjaśnienie przez sąd administracyjny znaczenia przepisów prawnych, co nie wyklucza także uprawnienia do formułowania przez niego wskazań co do dalszego sposobu prowadzenia postępowania przed organami administracji publicznej. Wprowadzenie w nowo zredagowanym przepisie sformułowania o związaniu sądów, jak i organów oceną prawną, oznacza, że takim prawomocnym wyrokiem będzie związany w sprawie zarówno organ, który sprawę prowadził i na mocy wyroku sądu musi ją od nowa rozstrzygnąć, jak i wojewódzki sąd administracyjny, ponownie rozpoznający skargę od nowej decyzji wydanej przez organ, a dotyczącej tej samej sprawy, oraz Naczelny Sąd Administracyjny, jeżeli zostanie wniesiona skarga kasacyjna. Kontrola sądowoadministracyjna może bowiem być uruchamiana po wielekroć w danej sprawie, jeśli tylko zapadnie nowe rozstrzygnięcie.
Dotychczasowe brzmienie tego przepisu wywoływało wątpliwości co do tego, czy także Naczelny Sąd Administracyjny jest związany oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku wsa, w sytuacji kiedy NSA rozpatrywał skargę kasacyjną od wyroku oceniającego legalność ponownie wydanej w sprawie decyzji, a zatem w ramach nowej kontroli sądowej. Niekiedy dopuszczano możliwość zmiany tej oceny przez NSA, a tym samym - dokonanie przez ten sąd innej interpretacji przepisów prawnych istotnych dla sprawy.
Przyjęte nowelizacją rozwiązanie ma definitywnie zagwarantować stronom pewność, że ocena prawa, czyli znaczenie przepisów prawnych lub wskazania co do prowadzenia postępowania w sprawie, wynikająca z prawomocnego wyroku WSA, jaki został wydany w pierwszym orzeczeniu, nie będzie zmieniona w kolejnych. Do tej oceny będą musiały się dostosować zarówno organ prowadzący sprawę, jak i kolejno orzekające w tej sprawie sądy. W konsekwencji przyjętej regulacji, mimo że dana sprawa może kilkakrotnie wracać na wokandę sądową, strona ma mieć zagwarantowaną pewność, że rozumienie przepisów prawa nie będzie się zmieniało za każdym razem. Chyba że sam stan prawny ulegnie takiej zmianie.
Bezczynność już nie będzie bezkarna
Zmieniono uprawnienia orzecznicze sądów administracyjnych w odniesieniu do skarg na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd administracyjny będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania organu administracyjnego jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostaje w bezczynności lub przewlekłości. Będzie miał też większe możliwości dyscyplinowania i karania organów grzywną za brak realizacji ciążących na nich obowiązków
Bezczynność organów administracji publicznej oraz przewlekłe prowadzenie przez nie spraw jest wciąż istotnym problemem, który tamuje przebieg postępowania administracyjnego i możliwość realizacji praw przez jednostkę.
Dotąd podejmowane próby legalnego sankcjonowania tych patologicznych zachowań nie były skuteczne. Do czasu wejścia w życie noweli sąd, rozpatrując skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania, rozstrzygał według stanu sprawy na dzień orzekania. Uwzględnienie takich skarg polegało co do zasady na zobowiązaniu organu do wydania aktu, interpretacji lub dokonania czynności w określonym terminie. Tym samym jeżeli po wniesieniu skargi organ wydał akt albo dokonał czynności – sąd umarzał postępowanie, mimo że uprzednio organ przez kilka lat prowadził owo postępowanie przewlekle.
Często spotykaną praktyką było zatem wydawanie decyzji przez organy administracji już po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność. Taki stan rzeczy uniemożliwiał sądowi uwzględnienie takiej skargi i w konsekwencji pozbawiał stronę możliwości uzyskania orzeczenia sądu potwierdzającego, że doszło do rażącej bezczynności czy przewlekłości postępowania. A taki wyrok jest koniecznym warunkiem dochodzenia odszkodowana w trybie ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2011 r. nr 34, poz. 173, ze zm.).
Przepisy wprowadzone na mocy komentowanej noweli przyznają sądom kompetencję do stwierdzania, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby zobowiązywania do wydania aktu lub dokonania czynności.
W powiązaniu z powołaną ustawą o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych nowe przepisy tworzą realny system ochrony obywateli przed przewlekłym prowadzeniem postępowania. Sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostaje w bezczynności lub przewlekłości.
Dodatkowo, dzięki nowej regulacji w przypadku bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania sąd będzie miał możliwość wydania orzeczenia stwierdzającego istnienie albo nieistnienie uprawnienia lub obowiązku (jeżeli pozwalają na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego). Inaczej mówiąc, sąd może w takim przypadku orzec merytorycznie w sprawie.
Po wejściu w życie nowych przepisów sąd administracyjny będzie miał też większe możliwości dyscyplinowania organów administracji za brak realizacji ciążących na nich obowiązków. Mobilizująco na organy mają wpływać sankcje, jakie będzie mógł w myśl nowych przepisów nałożyć na nie sąd. Bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie pozostaną bezkarne. Sąd będzie mógł wymierzyć organowi administracyjnemu grzywnę lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości od 1000 zł do 10 000 zł. Brak jednak jest i w tym przypadku wskazówek, czym ma się kierować sąd zasadzając wskazaną kwotę.
NSA nie tylko uwzględni skargę kasacyjną, lecz także częściej sam orzeknie w sprawie
Zasadą ma być zmiana przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku bez konieczności odsyłania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA. W razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, jeżeli NSA uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylając zaskarżone orzeczenie, jednocześnie rozpozna skargę. Ponadto, na wniosek strony i przy akceptacji drugiej strony, skargi kasacyjne będą mogły być rozpoznawane przez ten sąd na posiedzeniu niejawnym
Nowelizacja procedur sądowoadministracyjnych ma także na celu usprawnienie postępowania kasacyjnego. Służy temu w szczególności wprowadzenie mechanizmu autokontrolnego przed sądem pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji, uznając skargę na wydany przez niego wyrok za oczywiście uzasadnioną, będzie mógł sam orzec w sprawie, bez konieczności angażowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto rozszerzono przypadki, w których skargi kasacyjne będą rozpatrywane na posiedzeniu niejawnym, co usprawni i przyśpieszy proces ich załatwienia. Kluczową zmianą jest jednak przeformułowanie dotychczas obowiązującej zasady postępowania przed NSA, to jest zasady kasacyjnego orzekania i przekazywania sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, i przełamanie jej w szerszym zakresie możliwością orzekania reformatoryjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Nie tylko uchyli, ale i rozpozna
Dotychczas obowiązująca zasada kasacyjnego orzekania w postępowaniu przed NSA skutkowała tym, że w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej następowało uchylenie przez ten sąd zaskarżonego wyroku w całości lub w części i przekazywano daną sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który zaskarżony wyrok wydał. Jedynie wyjątkowo, po spełnieniu przesłanek określonych w dotychczasowym art. 188 u.p.p.s.a., NSA mógł merytorycznie pochylić się nad sprawą procedowaną wcześniej przed WSA, czyli wydać orzeczenie zamieniające (reformatoryjne).
Nowa treść art. 188 u.p.p.s.a. zdecydowanie rozszerza możliwości reformatoryjnego orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, a więc orzekania bezpośrednio w odniesieniu do samej skargi wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Obecnie przepis ten stanowi, że „Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona”.
Dotychczasowa regulacja dopuszczała taki tryb orzekania przez NSA, jedynie gdy w postępowaniu przed WSA nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym miało miejsce jedynie naruszenie prawa materialnego. Przesłanki te w praktyce ich stosowania wydają się zbyt restrykcyjne i uniemożliwiają (zwłaszcza w przypadku naruszeń proceduralnych przed WSA) możliwość wydania orzeczenia zamieniającego, mimo że dana sprawa do tego w istocie dojrzała.
KOMENTARZ
Z punktu widzenia interesów strony postępowania, jak i ekonomii całego procesu sądowoadministarcyjnego, uzyskanie zmiany zaskarżonego orzeczenia przez NSA zamiast jedynie jego uchylenia wydaje się korzystne – daje efekt szybkiego rozstrzygnięcia sprawy. Chęcią osiągnięcia właśnie takiego celu motywowano zmianę treści art. 188 u.p.p.s.a., który w znowelizowanym brzmieniu w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej przyznaje uprawnienie NSA do uchylenia zaskarżonego orzeczenia i rozpoznania skargi, jeżeli sąd ten uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W związku z tym aktualnie jedyną przesłanką dopuszczalności wydania orzeczenia reformatoryjnego przez NSA jest dostateczne wyjaśnienie istoty sprawy, bez względu na uchybienia proceduralne. Dla strony postępowania oznaczać to może, że NSA, w zależności od okoliczności sprawy, może wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie uwzględnienia skargi i wykorzystać prerogatywy przyznane sądowi administracyjnemu na podstawie art. 145a u.p.p.s.a. Wtedy postępowanie sądowoadministracyjne zamknie się rzeczywiście jedynie na dwóch instancjach. Wciąż jednak należy mieć na uwadze, że skarga kasacyjna jest co prawda zwyczajnym środkiem prawnym, niemniej bardzo sformalizowanym i restrykcyjnie definiującym granice rozpoznania sprawy przez NSA.
Autokontrola WSA
Tak jak wspomniano – zmiana przepisów ma również na celu zmniejszenie liczby skarg kasacyjnych trafiających do NSA. Wprowadzone zostaną także uprawnienia, które pozwolą wojewódzkim sądom administracyjnym na dokonanie autokontroli swoich orzeczeń bez konieczności przekazywania sprawy do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Inaczej mówiąc, wojewódzki sąd administracyjny, uznając skargę na wydany przez niego wyrok za oczywiście uzasadnioną, będzie mógł sam orzec w sprawie.
Dotychczasowe uprawnienia WSA w zakresie kontroli własnych orzeczeń były ograniczone. Do czasu wprowadzenia nowelizacji uprawnienia pozwalające na zmianę własnych orzeczeń sądu pierwszej instancji przewidywał art. 195 par. 2 u.p.p.s.a. Jednakże wiązały się one jedynie z wniesieniem środka zaskarżenia w postaci zażalenia.
W praktyce do tej pory oznaczało to, że niezależnie od słuszności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej – wojewódzki sąd administracyjny, zgodnie z art. 179 u.p.p.s.a., po upływie terminu na wniesienie odpowiedzi lub po zarządzeniu doręczenia odpowiedzi wnoszącemu skargę kasacyjną – mógł jedynie niezwłocznie przedstawić skargę kasacyjną, wraz z odpowiedzią i aktami sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.
Zmiana wynikająca z nowo dodanego art. 179a u.p.p.s.a. umożliwia wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu dokonanie samokontroli zaskarżonego wyroku lub postanowienia, od którego wniesiono skargę kasacyjną.
Zgodnie z art. 179a., jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej NSA wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej, to w takim wypadku on sam uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie, rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę.
Orzeczenie wydane w następstwie rozpoznania sprawy w ramach samokontroli podlega zaskarżeniu na zasadach ogólnych. To oznacza, że przysługiwać od niego będzie skarga kasacyjna, wnoszona i rozpoznawana na zasadach określonych w art. 173–192 u.p.p.s.a., z wyłączeniem jednak ponownego zastosowania art. 179 par. 2 u.p.p.s.a.
KOMENTARZ
Dzięki proponowanemu rozwiązaniu wojewódzkie sądy administracyjne uzyskają uprawnienie do uwzględniania także skarg kasacyjnych, a w konsekwencji – do ponownego rozpoznania i rozstrzygania spraw. Uchylenie zaskarżonego wyroku lub postanowienia, od którego przysługuje skarga kasacyjna, i ponowne rozpoznanie sprawy może mieć miejsce wówczas, gdy wojewódzki sąd administracyjny uzna, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, lub w razie stwierdzenia przez ten sąd przesłanki nieważności postępowania. Niewątpliwie w tego typu przypadkach nastąpi znaczne przyspieszenie czasu rozpoznawania skarg kasacyjnych i wyeliminowana będzie konieczność angażowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.