Subskrybuj nas na Youtube
Złośliwcy mówią: prokuratura to stan umysłu. Jej obecna koncepcja i struktura wciąż nie odcięła się od tradycji sowieckiej.
/>
„Mamy leninowski model prokuratury, która jest wyodrębnionym pionem organów państwowych. Narzucono go w latach 1949–1950 wraz ze stalinowskim kształtem procesu karnego” – mówił DGP w 2013 r. prof. Piotr Kruszyński, dziś nowy szef komisji kodyfikacyjnej.
Proces zmieniono. Już od lipca na naszych salach sądowych zamiast procesu inkwizycyjnego będziemy mieć – opartą na wzorcach anglosaskich – kontradyktoryjność. Prawda będzie ustalana przede wszystkim na sali sądowej, a nie w śledztwie. Obowiązująca się stanie – przynajmniej teoretycznie – równość stron: prokuratora i obrońcy.
Problem w tym, że powiedziano A, a nie powiedziano B. Zmieniono proces, nie zmieniono prokuratury. W niej czas się zatrzymał. Ona wciąż – zamiast tylko oskarżać i skupić się na swojej roli przed sądem – będzie prowadzić śledztwa i nadzorować policję oraz służby. Dlatego złośliwcy mówią: prokuratura to stan umysłu. Jej obecna koncepcja i struktura wciąż nie odcięła się od przeszłości – tradycji leninowskiej. I nie chodzi nawet o to, że podstawę jej działania stanowi ustawa z 1985 r., nowelizowana ponad 50 razy. I że wyrasta ona z tradycji aktów prawnych narzucanych w latach 50. Problemami są mentalność i przestarzały model oparty na hierarchicznym podporządkowaniu, braku poszanowania niezależności, rozmyciu odpowiedzialności i mało merytorycznym nadzorze.
Zmiana iluzoryczna
Nikt nie ma wątpliwości, że organizacyjnie prokuratorzy nie są na kontradyktoryjność gotowi.
– Utrzymuje się absurdalny stan rzeczy, w którym niemal wszystkie postępowania przygotowawcze będą prowadzili prokuratorzy z rejonów – mówi Marcin Pękalski, przewodniczący Rady Okręgowej Związku Zawodowego Prokuratorów i Pracowników Prokuratury RP w Radomiu.
Minister Cezary Grabarczyk – wbrew zapowiedziom – nie sfinalizował prac nad nową ustawą – Prawo o prokuraturze. Dokonał drobnych korekt właściwości poszczególnych jej szczebli jedynie w regulaminie.
– Prokuraturom okręgowym i apelacyjnym przekazano śmiesznie znikomy katalog spraw zastrzeżonych dotąd do właściwości prokuratur rejonowych – wskazuje Pękalski.
Tłumaczy, że aby proces przyjął kształt znany z amerykańskich dramatów sądowych, również prokuratura w Polsce powinna przejść rewolucję.
– Tymczasem zafundowano nam iluzoryczną zmianę jej funkcjonowania w tak zwanym nowym regulaminie prokuratorskim, który w rzeczywistości nie zmienia prawie nic – podkreśla Marcin Pękalski.
Ale jest też problem poważniejszy, natury wręcz moralnej. Jak być skutecznym prokuratorem, zebrać mocny materiał i wygrać przed sądem, a jednocześnie być w pełni bezstronnym w śledztwie? „Wydaje się, że ustawodawca wymaga tu niemożliwego i stawia prokuratorów w bardzo trudnej sytuacji, także moralnej. Jak bowiem pogodzić uczynienie prokuratora bardziej odpowiedzialnym za wynik postępowania jurysdykcyjnego z wymogiem zachowania pełnej bezstronności i obiektywizmu w zbieraniu dowodów przemawiających zarówno na korzyść, jak i niekorzyść oskarżonego w postępowaniu przygotowawczym. Jak przy założeniu, że postępowanie przygotowawcze ma dostarczyć tylko podstaw do wniesienia aktu oskarżenia (...), pozostać bezstronnym w tymże postępowaniu” – pytają dr Jerzy Duży, prokurator z Bydgoszczy, i prof. Bogusław Sygit z Uniwersytetu Łódzkiego („Prawo i Prokuratura” nr 7–8/2014).
Piętrowy nadzór
Kontrola jest najwyższą formą zaufania – taki napis powinien widnieć nad drzwiami każdej prokuratury. Żeby przypomnieć, że nad decyzjami każdego prokuratora czuwa nie tylko niezawisły sąd, lecz także szef jednostki i kilku innych nadzorców. Rozbudowany wewnętrzny nadzór jest tu jednym z reliktów przeszłości.
– Nadzór był, jest i będzie totalnie nieefektywny. Wystarczy wspomnieć kilka głośnych spraw – śmierć gen. Papały, uprowadzenie Krzysztofa Olewnika, Amber Gold czy nawet śledztwo smoleńskie. Co z tego, że w tych sprawach istniał wielopiętrowy nadzór – pyta Jacek Skała, szef ZZPiP.
– Nadzór nad pracą prokuratora powinien być wyłącznie sądowy, a ponad 1000 prokuratorów dziś go sprawujących powinno otrzymać własne referaty, czyli własne postępowania do prowadzenia – dodaje.
Jest zwolennikiem pozostawienia jedynie wąskiego nadzoru wewnętrznego szefa jednostki.
– I to nie populizm, tylko głęboko przemyślany racjonalizm, wynikający z konieczności znalezienia rąk do pracy w obsługiwaniu nowej procedury karnej – uważa Skała.
Do zdecydowanych przeciwników tego pomysłu należy jednak wielu prokuratorów wyższego szczebla, choćby Edward Zalewski, przewodniczący Krajowej Rady Prokuratury. – Formalny i nieefektywny nadzór nie jest potrzebny. Ale to nie oznacza, że należy w ogóle z nadzoru zrezygnować. Bo to są postulaty szkodliwe dla prokuratury – mówił niedawno w DGP.
Tłumaczył, że nadzór powinien być merytoryczny i współodpowiedzialny.
Problemem jest też to, że ci, którzy nadzorują śledztwa innych, sami z reguły od dawna ich nie prowadzą.
– Utrzymywanie nadzoru, często wieloszczeblowego, absorbuje pracę prokuratorów jednostek okręgowych i apelacyjnych zupełnie bez potrzeby. Zakładając, że pracują tam osoby z największym doświadczeniem i wiedzą – co niestety jest rzadkością – powinni oni prowadzić samodzielnie najpoważniejsze postępowania, nie zaś udzielać rad prokuratorom jednostek rejonowych – uważa prok. Marcin Pękalski.
Tłumaczy, że skoro decyzje tychże prokuratorów w trybie procesowym są weryfikowane przez sąd, nonsensem jest utrzymywanie instytucji nadzoru.
– Tym bardziej że prokurator nadrzędny i tak nie ma prawa wydać polecenia co do treści czynności procesowych czy sposobu zakończenia postępowania – dodaje Pękalski.
Jak wygląda praktyka?
– Nadzór sprowadza się do poprawiania szyku zdań czy znaków interpunkcyjnych w decyzjach końcowych, bez najmniejszego zagłębienia się w meritum sprawy. Takie obowiązki wykonuje rzesza prokuratorów oderwana od istoty swojego zawodu – puentuje Pękalski.
Niezależność jak UFO
Już ustawa z 1985 r. gwarantowała prokuratorom niezależność. Tyle że na papierze. Zgodnie z ówczesnym art. 10 prokuratorzy w sprawowaniu swych funkcji byli niezależni i podlegali jedynie prokuratorom przełożonym. Z założenia więc niezależność prokuratorska nie była nieograniczona. Kończyła się tam, gdzie zaczynał się nadzór kierownictwa.
Dziś nie jest lepiej. Prokurator przy wykonywaniu czynności określonych w ustawach jest teoretycznie niezależny. Ma jednak obowiązek wykonywać zarządzenia, wytyczne i polecenia przełożonego. Z tym że te – od pięciu lat – nie mogą dotyczyć treści czynności procesowej. Tyle teoria. Sami prokuratorzy mówią, że z niezależnością prokuratury jest jak z UFO – wszyscy o niej mówią, ale nikt jej nie widział. Bo szefom zdarza się wchodzić z butami w śledztwa. Niewielu się przeciwstawia. Jeszcze mniej ma odwagę złożyć oficjalną skargę do Krajowej Rady Prokuratury.
– Są dwa zagrożenia dla niezależności prokuratorów: polityka i statystyka – mówi jeden z oskarżycieli.
Ryzyko ingerencji w tok śledztw jest tym większe, im bardziej znane nazwiska polityków i działaczy pojawiają się w sprawie. Takie postępowania są jak zgniłe jajo: często wędrują między prokuraturami.
– Przenoszeniu spraw towarzyszy przekonanie, że w tym łańcuszku znajdą się taka prokuratura i taki prokurator, którzy swoimi decyzjami wyjdą naprzeciw pewnym oczekiwaniom – słyszymy od śledczych.
Dla wielu dowodem na to, że w prokuraturze czas się zatrzymał, jest także nabożny stosunek do wyników: mierzonych nie jakościowo, ale statystycznie. Co roku prokuratorzy apelacyjni i okręgowi sporządzają plany, opierając się na tym, który przygotowuje prokurator generalny. Wszyscy starają się osiągnąć zakładane wskaźniki. Nakręca się statystyczne szaleństwo.
– To właśnie gospodarka planowana rodem z głębokiej komuny posługiwała się statystyką jako głównym narzędziem badawczym. W zależności od potrzeb służyła ona do uzasadniania rzeczywistości – ocenia wrocławski prokurator Tomasz Salwa .
Aby sprawa zeszła i przez jakiś czas nie była wykazywana jako zalegająca, sięga się po zawieszenie albo umorzenie, zanim wpłynie opinia biegłego. Po lustracji w 2012 r. Andrzej Seremet pisał do szefów jednostek: „w wielu sprawach można było odnieść wrażenie, że pochopne umorzenia i krótkotrwałe zawieszenia postępowań spowodowane były tylko względami statystycznymi”.
Ostatnio są też poważniejsze podejrzenia: że w niektórych jednostkach np. nie rejestrowano spraw, wstrzymując wpływ pod koniec roku, łączono pod jedną sygnaturą takie, które nie miały ze sobą związku, albo narzucano odgórnie szablon odmowy wszczęcia pewnej kategorii postępowań.
– Prokuraturę zaczyna się traktować jak zakład przemysłowy, w którym nieustannie bada się ilość produkcji, a wszystko podporządkowuje realizacji planu. Trwa swoisty wyścig, która z prokuratur apelacyjnych i okręgowych osiągnie zadowalający wynik. Narady i podsumowania, wyznaczanie kolejnych ambitnych planów na kolejny rok – tym żyje duża część środowiska – relacjonuje prokurator Salwa.
Cały model cementuje jeszcze jeden relikt jakby z innego świata: brak jawności postępowań dyscyplinarnych. Oskarżyciele – w przeciwieństwie do sędziów, notariuszy, adwokatów, radców prawnych – wciąż podlegają odpowiedzialności przed sądami koleżeńskimi, których wyroki nie są jawne.
Nie z tej epoki
Również w odczuciu dr. Marcina Warchoła, karnisty z Uniwersytetu Warszawskiego, mechanizmy rządzące prokuraturą są nie z tej epoki.
– Gołym okiem widać patologie np. w stosowaniu aresztów wydobywczych. Mamy do czynienia z bulwersującymi sprawami, w których ludzie – tacy jak Czesław Kowalczyk – siedzą w aresztach tymczasowych wiele lat, a potem się okazuje, że są niewinni. Spotykamy się też z oczywiście bezzasadnymi zarzutami, które stygmatyzują na lata, by w końcu okazać się zupełnie gołosłowne – wylicza Warchoł.
– Co z tego, że dziś sąd aż w 19 kwestiach kontroluje postępowanie przygotowawcze, skoro za każdym razem zajmuje się tym nowy sędzia, podejmujący decyzje ad hoc w sprawach, w których akta są przecież zwykle wielotomowe – dodaje Warchoł.
Receptą byłoby wprowadzenie sędziego do spraw postępowania przygotowawczego: instytucji wzorowanej na rozwiązaniach niemieckich. To on podejmowałby decyzje dotyczące ograniczenia praw i wolności osobistych i majątkowych. Stosowałby tymczasowe aresztowanie, zabezpieczenie majątkowe, wyrażałby zgodę na podsłuch, zatrzymanie rzeczy czy obserwację psychiatryczną. Rozpoznawałby też zażalenia. – I zawsze byłby to ten sam sędzia, znający sprawę. Wówczas odpowiedzialność za błędy by się tak nie rozmywała – przekonuje dr Warchoł.
Fanami tej koncepcji nie są ani szeregowi prokuratorzy, ani PG. Są jednak wyjątki. Wspomniani autorzy – Jerzy Duży i Bogusław Sygit – pisali wprost: „koniecznym elementem tak zaprojektowanej reformy postępowania karnego winno być (...) wprowadzenie instytucji sędziego śledczego lub, w myśl nowszych koncepcji – sędziego do spraw postępowania przygotowawczego”.
Koncepcja ta została zignorowana w projekcie rządowej reformy prokuratury.
Nikt nie ma wątpliwości, że organizacyjnie prokuratorzy nie są na zmiany gotowi